三、政策模擬
全球金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)至今的實(shí)踐證明，2008年之后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新階段。繼續(xù)出口推動(dòng)、投資拉動(dòng)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率在不斷下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間在不斷縮小，既有社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制框架下的宏觀經(jīng)濟(jì)管理、調(diào)控方式正在逐漸失效。今年上半年以來(lái)，信貸規(guī)模激增，固定資產(chǎn)投資增速基本持平甚或略微上升，但是第一季度經(jīng)濟(jì)增速僅為7.7%。資本形成總額在2012年后面三個(gè)季度拉動(dòng)了4個(gè)百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增速，但在2013年第一季度僅拉動(dòng)了2.3個(gè)百分點(diǎn)，這在一定程度上反映了既有體制的發(fā)展?jié)摿φ诓粩噙f減，傳統(tǒng)的依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的空間在進(jìn)一步縮小，投資效率下降，投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系正在減弱。今年6月份出現(xiàn)的銀行“錢(qián)荒”，是在整個(gè)金融體系并不缺少流動(dòng)性，高達(dá)20%的法定存款準(zhǔn)備金率使銀行體系擁有足夠的儲(chǔ)備資金，社會(huì)融資總量較快增長(zhǎng)的情況下發(fā)生的。這說(shuō)明現(xiàn)有的銀行管理體制已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，必須盡快啟動(dòng)銀行業(yè)及金融市場(chǎng)的改革，進(jìn)一步解除管制，積極主動(dòng)地推進(jìn)存貸款利率市場(chǎng)化。
就短期而言，固然可以通過(guò)積極主動(dòng)、適時(shí)適度的宏觀經(jīng)濟(jì)政策預(yù)調(diào)、微調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相對(duì)穩(wěn)定，但是，從長(zhǎng)期來(lái)看，宏觀調(diào)控更應(yīng)強(qiáng)調(diào)通過(guò)全面深化社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革，增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力，提高有效供給來(lái)保證潛在增長(zhǎng)率的穩(wěn)定及回升。黨的十八大報(bào)告指出：“深化改革是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。”⑺
政府收入占GDP的比例是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵比例之一，⑻政府如何獲取和使用收入在相當(dāng)程度上影響著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行秩序，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的確定及實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有規(guī)范的政府行為，規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序也就無(wú)從談起;沒(méi)有廉潔、廉價(jià)、有限、高效的政府，一個(gè)充滿(mǎn)活力、高效率的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只能是鏡中花、水中月。建立與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，規(guī)范政府行為，控制政府收入規(guī)模，建設(shè)有限政府，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)政府行為的有效約束、嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督是題中應(yīng)有之義。這一問(wèn)題，由于今年上半年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，導(dǎo)致公共財(cái)政收入增長(zhǎng)速度首次低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，顯得更為突出了。宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理告訴我們，在經(jīng)濟(jì)周期的下行階段，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行減稅增支的擴(kuò)張性財(cái)政政策，如果反其道而行之，將更嚴(yán)重地打擊經(jīng)濟(jì)，有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的螺旋式下滑，公共財(cái)政收入也將因此進(jìn)一步下降。但是，由于公共財(cái)政收入增幅放緩，財(cái)政收支矛盾加劇。盡管財(cái)政部、國(guó)稅總局已多次表態(tài)“堅(jiān)決制止收過(guò)頭稅”，但一些地方仍然出現(xiàn)了逆經(jīng)濟(jì)周期趨勢(shì)抓財(cái)政增收，甚至征收“過(guò)頭稅”，為保稅收運(yùn)動(dòng)式征收“零散稅”，以及違法收費(fèi)等現(xiàn)象。⑼
因此，本次預(yù)測(cè)報(bào)告選擇了規(guī)范政府收入行為，控制政府(財(cái)政)收入占GDP比重的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)問(wèn)題進(jìn)行政策模擬。
在進(jìn)行政策模擬之前，首先介紹有關(guān)中國(guó)政府收入現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)的有關(guān)背景數(shù)據(jù)。
1.
分稅制改革之后，從1997年開(kāi)始，中國(guó)政府的公共財(cái)政收入迅速增長(zhǎng)，1996-2012年，公共財(cái)政收入的年均增長(zhǎng)速度超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度6.51個(gè)百分點(diǎn)，公共財(cái)政收入占GDP的比重因此迅速上升(圖3-1)。⑽
1997年公共財(cái)政收入占GDP比重約為11.1%;到2012年，該比重上升到22.6%，年均提高約0.77個(gè)百分點(diǎn)�；贑QMM的預(yù)測(cè)，2013年，GDP的增長(zhǎng)速度有望實(shí)現(xiàn)7.54%。那么，即便全年公共財(cái)政收入的增速降至6.99%，2013年的公共財(cái)政收入占GDP的比重也僅比2012年下降0.1個(gè)百分點(diǎn)，屬于基本持平水平。
2.政府收入占GDP的比重已經(jīng)偏高。根據(jù)估算寬口徑的政府收入(即包括公共財(cái)政收入、政府性基金收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等四部分)，在2010年至2012年間，政府收入占GDP的比重分別為34.4%、36.0%和36.0%。根據(jù)IMF公布的2010年的各國(guó)政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)政府收入在GDP中的占比已經(jīng)超過(guò)美國(guó)、韓國(guó)、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家。若考慮到中國(guó)居民僅能享受到的很低社會(huì)福利水平，中國(guó)的廣義稅收負(fù)擔(dān)已經(jīng)高居世界前列。
3.進(jìn)一步考察公共財(cái)政收入的構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，自分稅制改革之后，地方各級(jí)政府所能支配的規(guī)范的稅收收入急劇減少。為了滿(mǎn)足自身開(kāi)支的需要，地方各級(jí)政府熱衷于通過(guò)各種稅外融資方式(目前主要包括非稅收入、政府性基金收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等)獲取收入。圖3-2表明，1994年分稅制以來(lái)，單就公共財(cái)政收入而言，非稅收入在其中所占的比重逐年上升：由1994年的5.4%增長(zhǎng)到2012年的14.2%，提高了8.8個(gè)百分點(diǎn)。圖3-3顯示，2008-2012年期間，在全國(guó)非稅收入中，地方政府約占80%，占地方政府本級(jí)公共財(cái)政收入的20%左右;而中央政府的非稅收入僅為全國(guó)非稅收入的近20%，約占中央政府本級(jí)公共財(cái)政收入的5%。
從非稅收入的構(gòu)成來(lái)看，在2007-2012年期間，專(zhuān)項(xiàng)收入的比重平均為20.6%;行政事業(yè)性收費(fèi)的比重約為29.3%;罰沒(méi)收入的比重約為11.3%;其他收入的比重平均為38.8%。和其他各種稅外融資收入一樣，非稅收入具有顯著的的不規(guī)范性、不透明性、不公正性、不平等性和較大的自由裁量空間。稅外融資收入規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一則加重了企業(yè)特別是中小企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，二則由于較強(qiáng)的隨意性，導(dǎo)致了較強(qiáng)的不可預(yù)期性，增加了社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度成本和交易成本，兩者都降低了企業(yè)的效率，抑制了居民消費(fèi)的擴(kuò)大，限制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，第三，極易導(dǎo)致違法行政，為貪贓枉法提供制度方便。建立與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，控制政府收支入規(guī)模，規(guī)范政府收支行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)各級(jí)政府行為的有效約束、嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督。為此，課題組重點(diǎn)考察控制政府收入增長(zhǎng)，壓縮非稅收入減輕中小企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)等對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的效應(yīng)。