怎么解決這一矛盾，周其仁重點(diǎn)介紹了成都改革的經(jīng)驗(yàn)。他表示，應(yīng)對(duì)土地轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，成都的對(duì)策大概可以總結(jié)為“四步走”：
第一步是利用西部大開(kāi)發(fā)的機(jī)會(huì)，先期規(guī)劃工業(yè)項(xiàng)目開(kāi)始往那里移動(dòng)，投資往那里移動(dòng)。這里考慮到了東部已經(jīng)走過(guò)的路的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，所以在2003年成都提出了“三個(gè)集中”。這“三個(gè)集中”的提法不是成都發(fā)明的，而是江浙發(fā)明的，簡(jiǎn)單說(shuō)是將空間資源仔細(xì)分配，工業(yè)項(xiàng)目不能那么散，要向工業(yè)區(qū)集中，農(nóng)民要向中心村、集鎮(zhèn)和城市集中，耕地要向種田能手集中。
“三個(gè)集中”帶來(lái)了怎么集中？新房子誰(shuí)蓋？老房子拆了怎么辦？誰(shuí)來(lái)投資等一系列的問(wèn)題。從2004年到2007年，成都的城市化矛盾加重，于是就向國(guó)土部要求擴(kuò)大城市范圍，擴(kuò)大工業(yè)項(xiàng)目。國(guó)土部提出了如果農(nóng)村的建設(shè)用地收縮一畝，城市的建設(shè)用地就擴(kuò)大一畝相掛鉤的辦法。
掛鉤政策在城市化加速的背景下發(fā)生。在各省都跑到北京要地、國(guó)土部考慮耕地紅線和土地節(jié)約利用的情況下，最后平衡的辦法就是，把集體的建設(shè)用地收縮數(shù)量和城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)大數(shù)量掛鉤。
比如說(shuō)想把某一個(gè)村莊的50畝宅基地變成建設(shè)用地，按照掛鉤的辦法，就要通過(guò)規(guī)劃找到一個(gè)新建區(qū)，修一個(gè)新村，然后一家家去談，愿不愿意搬到新房子去，老房子怎么定價(jià)，地怎么定價(jià)。同意的全部搬過(guò)去，房子拆掉復(fù)墾，變成耕地，不同意就留在那里。給農(nóng)民換房的時(shí)候因?yàn)槭菢欠浚员M管很多戶的面積都比以前的大，但是農(nóng)村的建設(shè)用地卻節(jié)約了出來(lái)，用于城市的擴(kuò)大。這樣，原來(lái)50畝地可能就復(fù)墾了48畝，如果新村是20畝建設(shè)用地，等于凈節(jié)余了28畝土地。
這種辦法通俗講叫星星對(duì)月亮，原來(lái)分散在農(nóng)戶手里的土地是星星，新建的地方是月亮，這樣一算只要月亮的面積小于星星的總面積就節(jié)約了土地。
這里面還有個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是這28畝土地落在哪比較合算。農(nóng)民很難回答這個(gè)問(wèn)題，但是在工業(yè)文明社會(huì)里，這個(gè)蓋房子的權(quán)利落在哪大有講究。成都是個(gè)商業(yè)圈，中心地價(jià)最貴，一畝土地50年的使用權(quán)可能需要兩千萬(wàn)元人民幣，近郊就成了兩百萬(wàn)，遠(yuǎn)郊可能才二十萬(wàn)。如果把建設(shè)用地落到中心高價(jià)區(qū)，再把耕地置換到低價(jià)區(qū)，那就有了價(jià)差。比如說(shuō)遠(yuǎn)郊騰出一畝建設(shè)用地，把它復(fù)墾成農(nóng)地那么耕地就增加了，這時(shí)把這一畝地蓋房子的權(quán)利交易到市中心區(qū)，誰(shuí)買下這個(gè)權(quán)利誰(shuí)就有權(quán)利在市中心按規(guī)劃去買地，這樣就等于是把低價(jià)區(qū)的建設(shè)用地移到了高價(jià)區(qū)，然后把高價(jià)區(qū)的耕地移到了低價(jià)區(qū)。這里的差價(jià)除了支付所有的搬遷費(fèi)用之外，剩下的就是掛鉤的收益。
成都就是利用這個(gè)政策在城鄉(xiāng)之間，以國(guó)土交易中心為平臺(tái)一批一批地搞掛鉤交易。首先它當(dāng)中間人先借錢給農(nóng)村集體，讓集體騰出地來(lái)把指標(biāo)給它，然后它用指標(biāo)跟高價(jià)地去換，獲得差價(jià)，然后拿出錢來(lái)給農(nóng)村建設(shè)用地投資。
這種做法從資源配置的角度來(lái)說(shuō)是非常好的，但是這里面也有一個(gè)問(wèn)題，就是主體不清楚，誰(shuí)跟誰(shuí)掛鉤，要不要講價(jià)錢，到哪里講價(jià)錢。因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒(méi)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所以沒(méi)有找到具體形式去解決。
這樣就有了第三階段，2008年以后開(kāi)始研究土地權(quán)利的設(shè)計(jì)�！叭齻�(gè)集中”最后集中的主要是農(nóng)民，所謂農(nóng)民上樓就發(fā)生在這個(gè)背景下。2008年1月成都就計(jì)劃啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其中最重要的工作是確權(quán)。先把已有的資源劃清楚，誰(shuí)家的房子多大，宅基地多大，院盤多大，給一個(gè)法律表達(dá)，確定了資源的主體，然后再開(kāi)始議價(jià)。確權(quán)推動(dòng)了土地市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)，搭建了農(nóng)村集體土地交易的平臺(tái)。
周其仁認(rèn)為，成都最成功的做法就是在確權(quán)方面進(jìn)行了地方統(tǒng)籌。這種地方統(tǒng)籌不是證券化，而是通過(guò)用增減掛鉤政策加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。這個(gè)主意最早是當(dāng)?shù)匾粋�(gè)干部提出的，他一直在農(nóng)村工作，突然被調(diào)到成都市區(qū)當(dāng)房管局局長(zhǎng)。他發(fā)現(xiàn)城里人有一處房就有一個(gè)產(chǎn)權(quán)證，這個(gè)產(chǎn)權(quán)證可以幫助城里人將房產(chǎn)轉(zhuǎn)手，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值。所以他認(rèn)為，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，首先權(quán)利要平等。為什么城里人的房子可以買賣，可以轉(zhuǎn)手，農(nóng)民的房子不能轉(zhuǎn)手呢。過(guò)去不能想象，農(nóng)村的房子誰(shuí)會(huì)要。經(jīng)過(guò)增減掛鉤農(nóng)村的房子就可以流轉(zhuǎn)了。
確權(quán)工作從2008年1月份一直做到2010年完成，現(xiàn)在大概發(fā)了166萬(wàn)本集體土地使用權(quán)證，還有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)證180萬(wàn)本。
周其仁說(shuō)，要讓社會(huì)有秩序，不是說(shuō)說(shuō)就行的，是需要有投入的，要有法律表達(dá)。老百姓可以根據(jù)法律表達(dá)保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)，而不是靠少數(shù)官員替他保護(hù)財(cái)產(chǎn)。于是有效的保護(hù)體系建立了起來(lái)，更重要的是清楚的產(chǎn)權(quán)建立以后，推進(jìn)了土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。因?yàn)楝F(xiàn)在人口已經(jīng)流動(dòng)了起來(lái)，農(nóng)民進(jìn)城可能永遠(yuǎn)不回農(nóng)村了，那他原來(lái)?yè)碛械耐恋睾头课輽?quán)利就得有一套相應(yīng)的權(quán)利體系來(lái)保證它的流轉(zhuǎn)。
這是中國(guó)幾十年沒(méi)有完成的任務(wù)，現(xiàn)在成都完成了。于是就有了第四步，2010年以來(lái)，成都在確權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)了全面土地流轉(zhuǎn)交易的進(jìn)行。
