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土地問(wèn)題的焦點(diǎn)是農(nóng)地轉(zhuǎn)用 |
周其仁說(shuō)，通常在全世界，工業(yè)化占GDP30%的時(shí)候，城市化可能達(dá)到50%，一半人口進(jìn)了城。如果把城市作分母，工業(yè)化作分子，系數(shù)是1.5-2個(gè)單位。
但是中國(guó)的情況很特別，工業(yè)化超前，城市化滯后。原因很簡(jiǎn)單，就是中國(guó)過(guò)去實(shí)施的是計(jì)劃體制，對(duì)要素流動(dòng)有很多的束縛，造成了城鄉(xiāng)的巨大差距。等到一開(kāi)放，要素雖然流動(dòng)了起來(lái)，但是原有的土地制度在適應(yīng)城市化過(guò)程中還是存在嚴(yán)重滯后，土地制度方面存在三個(gè)圈圈，它們之間的關(guān)系沒(méi)有理順。
先看兩端的兩個(gè)圈圈。一邊是農(nóng)村的集體土地，基本上是農(nóng)業(yè)基地，生產(chǎn)的是中國(guó)人無(wú)論怎么發(fā)展都離不開(kāi)的農(nóng)產(chǎn)品。這是上個(gè)世紀(jì)40、50年代就奠定的基礎(chǔ)，通過(guò)土改分地、合作化、人民公社化完成的。這里有一個(gè)問(wèn)題，就是種地的積極性長(zhǎng)年沒(méi)有解決，所以改革之后就把這個(gè)制度做了一個(gè)變動(dòng)，地還是國(guó)家或集體的，但是長(zhǎng)期承包給農(nóng)民去經(jīng)營(yíng)、管理并使農(nóng)民受益�，F(xiàn)在通過(guò)一系列的改革，基本確立了這樣一種制度，即土地的所有權(quán)是國(guó)家或集體的，使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)戶。在這個(gè)圈圈里面，農(nóng)業(yè)土地不構(gòu)成人口流動(dòng)的障礙，農(nóng)民可以把土地轉(zhuǎn)讓出去，讓給別人去做，他自己到城里打工。
在土地制度的另一端，政府手里有國(guó)有土地，歸國(guó)有企業(yè)調(diào)撥使用。因?yàn)閲?guó)有土地的所有權(quán)是全民的，剛一開(kāi)放的時(shí)候外資到中國(guó)要落地還引發(fā)了麻煩。1987年進(jìn)行了調(diào)整，國(guó)有土地所有制不變，但是使用權(quán)可以批給市場(chǎng)用，可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)鉀Q了這一問(wèn)題。兩端的這兩個(gè)圈圈，應(yīng)該說(shuō)盡管制度上還有很多細(xì)節(jié)需要完善，但是大體上可以適應(yīng)中國(guó)城市化加速的要求。
比較麻煩的是中間環(huán)節(jié)這個(gè)圈圈。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)規(guī)劃了一些城市的版圖，隨著大量的資金、人口涌入，這個(gè)版圖嚴(yán)重不適應(yīng)，城市就要擴(kuò)大。矛盾來(lái)了，因?yàn)樵瓉?lái)規(guī)劃的城市有一個(gè)邊界，周?chē)际寝r(nóng)業(yè)用地，這就帶來(lái)了一個(gè)問(wèn)題，就是城市擴(kuò)大的時(shí)候，怎么把原來(lái)的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成城市和工業(yè)用地，簡(jiǎn)稱(chēng)叫農(nóng)地轉(zhuǎn)用，這是所有矛盾的焦點(diǎn)所在。
為什么這個(gè)環(huán)節(jié)是焦點(diǎn)所在？先看現(xiàn)有的法律框架。農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用土地有兩條通道，一條是農(nóng)民自己可以將一些土地從農(nóng)業(yè)用途改成非農(nóng)用。比如說(shuō)蓋房子，這就是宅基地，需要在集體內(nèi)部進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。還有農(nóng)村如果辦集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民自己辦也可以。
這樣的土地使用價(jià)值雖然改變了，但是一般不允許在市場(chǎng)上進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)绕湎拗葡虼逡酝獾娜顺鲎屚恋氐氖褂脵?quán)。國(guó)務(wù)院辦公廳多次發(fā)文件，明令禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民的宅基地。所以這個(gè)領(lǐng)域基本上是非市場(chǎng)的。
第二條通道是國(guó)家把農(nóng)民的地變成城市的。這個(gè)方式叫征地，在憲法和土地法里面是有規(guī)定的。憲法允許政府為了公共利益征地，現(xiàn)在所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)地，正規(guī)的主要就是這條渠道。
過(guò)去各級(jí)政府的財(cái)政能力很弱，又想集中土地來(lái)完成國(guó)家工業(yè)化，所以當(dāng)時(shí)的土地法令非常傾向征地這一方，補(bǔ)償價(jià)格比較低。隨著城市化急速擴(kuò)大，地價(jià)迅速上漲，結(jié)果就是政府可以從農(nóng)民的手里將土地以很低的價(jià)格拿來(lái)，再以很高的價(jià)格賣(mài)出去，于是矛盾開(kāi)始加劇。
