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????《土壤環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》(下稱“土十條”)終于要有所行動(dòng)了。

????近日，環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，通過(guò)一段時(shí)間的土壤污染治理與修復(fù)資金機(jī)制專項(xiàng)研究，“土十條”文本內(nèi)容已經(jīng)基本成熟，將于年內(nèi)由國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施。

????在此前舉行的2016年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧表示，2016年要全面實(shí)施“土十條”，繼續(xù)組織實(shí)施污染土壤治理與修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目，建立規(guī)范的污染場(chǎng)地聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。

????而在3月初，環(huán)保部對(duì)外宣布中央已同意其設(shè)置水、大氣、土壤3個(gè)環(huán)境管理司，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此舉使得水氣土三條投資主線更加清晰，各板塊的治理行動(dòng)有望同步推進(jìn)。而相比大氣和水污染治理，尚未大范圍啟動(dòng)的土壤污染防治，未來(lái)有望迎來(lái)“春風(fēng)”。

????“觸目驚心”的土壤污染

????中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)土壤污染管理專題政策研究項(xiàng)目組中方組長(zhǎng)王樹義介紹說(shuō)，我國(guó)土壤環(huán)境狀況正日趨嚴(yán)重，總體上不容樂(lè)觀。

????王樹義列舉了一組數(shù)據(jù)：2014年4月全國(guó)污染狀況調(diào)查公報(bào)顯示，全國(guó)土壤總超標(biāo)率16.1%，污染以無(wú)機(jī)型為主，占超標(biāo)點(diǎn)位的82.8%，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，部分地區(qū)土壤污染比較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦廢棄地突出一些，南方土壤污染重于北方地區(qū)。

????中國(guó)環(huán)境修復(fù)研究院院長(zhǎng)高勝達(dá)在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，土壤污染一旦出現(xiàn)，危害十分嚴(yán)重。土壤污染具有隱蔽性、累積性和長(zhǎng)期性。高勝達(dá)強(qiáng)調(diào)，污染物一開始往往很難檢測(cè)出來(lái)，同時(shí)在土壤中并不像在大氣和水體中那么容易擴(kuò)散和稀釋，它會(huì)在土壤中不斷積累而逐步超標(biāo)?！岸彝寥牢廴居蟹浅?qiáng)的區(qū)域性，一個(gè)污染場(chǎng)地的不同區(qū)域，污染程度和類型會(huì)有很大不同，有可能要同時(shí)采取不同的修復(fù)策略和手段?！?/p>

????修復(fù)資金從何來(lái)?

????陳吉寧表示，“土十條”治理土壤污染，是個(gè)“大治理”過(guò)程，并非要直接投入幾萬(wàn)億元?！斑@其中強(qiáng)調(diào)的是風(fēng)險(xiǎn)管控，要管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)改變土地使用方式，而非簡(jiǎn)單依靠巨大資金投入。”

????在資金籌集方面，記者了解到，此番“土十條”相關(guān)編制單位建議提取10%土地出讓收益。據(jù)測(cè)算，若各地提取10%土地出讓收益用于土壤污染治理，加上中央財(cái)政、社會(huì)資金投入，每年投入可在1500億~2000億元。考慮到國(guó)家土地政策逐步收緊的因素，到2020年，預(yù)計(jì)可籌措到1.1萬(wàn)億~1.4萬(wàn)億元。

????“這意味著政府認(rèn)識(shí)到土壤污染治理是個(gè)大動(dòng)作，需要花大錢。如此龐大的數(shù)目，單靠政府財(cái)政投入或者污染企業(yè)付費(fèi)是不現(xiàn)實(shí)的。而提取一定比例的土地出讓收益是對(duì)解決土壤修復(fù)資金來(lái)源的一次有益探索，值得肯定。”上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)、上海市環(huán)境工程設(shè)計(jì)科學(xué)研究院有限公司總經(jīng)理張益在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)如是說(shuō)。

????但張益同時(shí)也指出，土地出讓收益的模式下一步要想落實(shí)，很多問(wèn)題需要進(jìn)一步明確?！笆紫?，土地出讓價(jià)格和土壤污染狀況都具有較明顯的區(qū)域特性，很可能出讓價(jià)格高的土地污染輕，而出讓價(jià)格低的土地污染重。其次，土地功能的不同也會(huì)直接影響土地本身的價(jià)格。另外，量大面廣且污染較重的農(nóng)田尚無(wú)出讓機(jī)制，也沒(méi)有土地出讓收益。因此下一步政府需要進(jìn)行資金統(tǒng)籌。而這種統(tǒng)籌，是在某個(gè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，還是在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，亦或是在同類場(chǎng)地之間進(jìn)行統(tǒng)籌，還是對(duì)所有污染土壤進(jìn)行統(tǒng)籌，這都需要從全局考慮。”

????高勝達(dá)也認(rèn)為，土壤修復(fù)耗資較大，倘若都由財(cái)政“埋單”，政府壓力不輕。當(dāng)前，各級(jí)地方政府均面臨較高債務(wù)水平的窘境，二者相加，有可能會(huì)使財(cái)政支持出現(xiàn)“打折”現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生負(fù)面影響。甚至有業(yè)內(nèi)人士評(píng)論稱，如果從土地出讓收入上來(lái)提取10%，可能會(huì)刺激起又一輪土地出讓的風(fēng)潮。

????在張益看來(lái)，我國(guó)現(xiàn)階段污染土壤修復(fù)的商業(yè)模式主要有兩種：一是“先出讓，再修復(fù)”模式，修復(fù)經(jīng)費(fèi)由土地開發(fā)商承擔(dān)。目前采用這一模式的項(xiàng)目較少，其主要弊病在于無(wú)法約束土地開發(fā)商、防止其將土壤修復(fù)資金挪作他用。二是“先修復(fù)，再出讓”模式，修復(fù)資金來(lái)源于財(cái)政撥款和銀行貸款。土地儲(chǔ)備中心將從搬遷企業(yè)收購(gòu)的土地，在進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)并通過(guò)驗(yàn)收后再進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。我國(guó)目前大部分污染土壤修復(fù)項(xiàng)目采用這種商業(yè)模式。而“邊出讓，邊修復(fù)，邊開發(fā)”等其他模式尚處于探索階段。

????如何調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性成關(guān)鍵

????張益指出，目前國(guó)內(nèi)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅為環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的1%左右，這一數(shù)值遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家30%左右的水平，伴隨治理需求的不斷釋放，未來(lái)土壤治理，需要依靠市場(chǎng)模式來(lái)進(jìn)行。

????業(yè)內(nèi)人士表示，在土壤修復(fù)領(lǐng)域，未來(lái)可采用績(jī)效合同服務(wù)的“環(huán)境污染第三方治理”模式，以及具有較好融資效果的BOT、PPP等模式。

????“但目前來(lái)看，上述模式在土壤修復(fù)領(lǐng)域尚未能得到有效推廣。下一步政府應(yīng)從政策法規(guī)完善入手，推動(dòng)PPP等融資效果更好的商業(yè)模式在土壤修復(fù)領(lǐng)域的應(yīng)用，以解決土壤修復(fù)領(lǐng)域面臨的融資、治理效果及效率等核心問(wèn)題。”張益認(rèn)為。

????“同時(shí)，在修復(fù)伊始，需要明確修復(fù)主體，它是由土地開放商來(lái)負(fù)責(zé)治理?還是由污染企業(yè)自己來(lái)負(fù)責(zé)治理?又或是由第三方的土地修復(fù)商來(lái)負(fù)責(zé)治理?這每類主體后面涉及的商業(yè)模式都不同?！睆堃娼ㄗh。

????可嘗試設(shè)立專項(xiàng)基金

????我國(guó)需要修復(fù)的污染土壤數(shù)量巨大。張益認(rèn)為，對(duì)于歷史遺留下來(lái)的土壤污染問(wèn)題，尤其是已關(guān)停的企業(yè)造成的污染后果，難以用傳統(tǒng)的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則去追究責(zé)任人。同時(shí)大面積的農(nóng)田土壤污染修復(fù)費(fèi)用極高，由于缺乏具體責(zé)任人，修復(fù)工程幾乎很難推動(dòng)。并且土壤污染可能引起突發(fā)性公共事件，需要政府有足夠資金，以保障在突發(fā)事件中所需要進(jìn)行的評(píng)估、修復(fù)、賠償?shù)裙ぷ髂軌蝽樌M(jìn)行。而解決資金投入問(wèn)題，是土壤修復(fù)領(lǐng)域面臨的迫切問(wèn)題。因此設(shè)立土壤修復(fù)專項(xiàng)基金具有必要性。

????張益建議，在專項(xiàng)基金設(shè)立上，建議由國(guó)家相關(guān)部門牽頭，借鑒美國(guó)政府性信托基金(如超級(jí)基金)運(yùn)作模式，盡快建立以“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”和“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”為原則的多責(zé)任、多目標(biāo)的投融資體系，確定合適的基金規(guī)模和資金來(lái)源，用于解決歷史遺留和無(wú)法確認(rèn)責(zé)任主體的污染土壤修復(fù)問(wèn)題。