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　　在中國(guó)數(shù)千年的歷史上，曾有過(guò)多次土地制度改革。近代以來(lái)，農(nóng)村土地制度改革更是中國(guó)社會(huì)從農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)向工業(yè)文明面臨的核心問(wèn)題。而今，城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過(guò)農(nóng)村人口，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重已經(jīng)大大降低，工業(yè)及服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體，在這種情況下，

　　農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)、意義與方法已經(jīng)發(fā)生了很大變化，以農(nóng)村土地資本化為旨?xì)w的新一輪土地制度改革，正從根本上改變土地要素的經(jīng)濟(jì)意義與社會(huì)意義。而在農(nóng)村土地資本化的過(guò)程中，將會(huì)面臨怎樣的風(fēng)險(xiǎn)，則是前所未有的挑戰(zhàn)。

　　——亞夫

　　近期國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，這是農(nóng)村土地制度改革邁出的堅(jiān)實(shí)一步，也是農(nóng)村土地資本化的重要探索。從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，土地資本化至少應(yīng)具備三個(gè)基本要件，即土地產(chǎn)權(quán)邊界清晰、具有市場(chǎng)價(jià)值和存在資產(chǎn)轉(zhuǎn)化平臺(tái)。

　　十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我們?cè)谵r(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和市場(chǎng)體系建設(shè)等方面進(jìn)行的一系列探索，積累了不少好經(jīng)驗(yàn)，這為推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押奠定了良好基礎(chǔ)。一是土地承包關(guān)系長(zhǎng)久化和確權(quán)頒證奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。二是土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升提供了價(jià)值載體和依據(jù)。三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)體系建設(shè)創(chuàng)造了交易條件。

　　農(nóng)村土地承包權(quán)抵押貸款一般發(fā)生在個(gè)體或合作組織與金融機(jī)構(gòu)之間，與農(nóng)村土地信托、農(nóng)村土地證券化等相比，參與主體相對(duì)較少，風(fēng)險(xiǎn)外部性有限，但土地資本化程度較高，衍生風(fēng)險(xiǎn)較大，需要搞好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，面臨政策風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)政府而言，面臨擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)農(nóng)戶而言，面臨“失權(quán)失地”風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值剝奪風(fēng)險(xiǎn)。

　　未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，農(nóng)村土地問(wèn)題都將是牽動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展和工農(nóng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵性問(wèn)題。土地制度改革不破題，整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程必將受阻。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)是改革的最新探索，我們既要避免風(fēng)險(xiǎn)防范不足造成改革“開倒車”，也要避免只試不改止步不前。要在立足國(guó)內(nèi)產(chǎn)權(quán)制度條件和農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上，充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序發(fā)展。

　　當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的瓶頸期，外部挑戰(zhàn)和內(nèi)在矛盾相互交織，兩難和多難問(wèn)題在不斷增多，簡(jiǎn)單的體制機(jī)制修修補(bǔ)補(bǔ)難以走出困局，必須從土地制度這個(gè)牽動(dòng)城鄉(xiāng)甚至改革全局的關(guān)鍵性制度著手，通過(guò)放活土地要素引導(dǎo)和重配資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素，依靠要素現(xiàn)代化推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

　　近期國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，這是農(nóng)村土地制度改革邁出的堅(jiān)實(shí)一步，也是農(nóng)村土地資本化的重要探索，必將帶來(lái)廣泛深遠(yuǎn)的影響，但也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)其復(fù)雜性和艱巨性，妥善搞好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。

　　推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押具備哪些條件

　　從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，土地資本化至少應(yīng)具備三個(gè)基本要件，即土地產(chǎn)權(quán)邊界清晰、具有市場(chǎng)價(jià)值和存在資產(chǎn)轉(zhuǎn)化平臺(tái)。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我們?cè)谵r(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和市場(chǎng)體系建設(shè)等方面進(jìn)行的一系列探索，積累了不少好經(jīng)驗(yàn)，這為推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押奠定了良好基礎(chǔ)。

　　一是土地承包關(guān)系長(zhǎng)久化和確權(quán)頒證奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。只有產(chǎn)權(quán)界定清晰，產(chǎn)權(quán)主體才能通過(guò)要素市場(chǎng)自主實(shí)現(xiàn)出租、有償轉(zhuǎn)讓，或者進(jìn)行資產(chǎn)重組、抵押、質(zhì)押取得貸款等，產(chǎn)權(quán)交易契約才能保持穩(wěn)定。長(zhǎng)期以來(lái)，理論界一直存在私有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)的優(yōu)劣之爭(zhēng)，目前基本達(dá)成共識(shí)，即認(rèn)為只要產(chǎn)權(quán)清晰，所有權(quán)并不是最重要的。土地私有并不是土地資本化的必然條件，在土地集體所有的前提下，只要產(chǎn)權(quán)是清晰和穩(wěn)定的，土地資本化就具備基礎(chǔ)。

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了以所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系得到調(diào)整優(yōu)化，但產(chǎn)權(quán)關(guān)系并沒有根本理順，土地所有權(quán)主體虛置，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)常被調(diào)整、極不穩(wěn)定，產(chǎn)權(quán)體系劃分不清，權(quán)能不完整，產(chǎn)權(quán)管理、登記等缺乏規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村土地流動(dòng)性不足，土地交易成本過(guò)高。近年來(lái)我國(guó)以產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整為核心的農(nóng)村土地制度改革不斷深入，產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度正在形成。

　　為了從根本上穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！蓖恋爻邪P(guān)系長(zhǎng)久化讓農(nóng)民有了更加穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)者有了更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期，使農(nóng)村土地具備了市場(chǎng)交換的產(chǎn)權(quán)條件，增強(qiáng)了土地產(chǎn)權(quán)交易契約的穩(wěn)定性，促進(jìn)了農(nóng)村土地的順暢流轉(zhuǎn)。同時(shí)，農(nóng)村土地確權(quán)頒證加快推進(jìn)，土地產(chǎn)權(quán)邊界更加明晰，這為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和利益合理分配提供了基礎(chǔ)條件。截至2014年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.03億畝，是2007年底的6.3倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到30.4%，比2007年底提高25.2個(gè)百分點(diǎn)。

　　二是土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升提供了價(jià)值載體和依據(jù)。農(nóng)村土地資本化是一個(gè)將土地資產(chǎn)憑其收益轉(zhuǎn)換成資產(chǎn)現(xiàn)期市場(chǎng)交換價(jià)值的過(guò)程，土地價(jià)值對(duì)資本化過(guò)程至關(guān)重要。按照英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮爾斯（D.Pearce）的觀點(diǎn)，土地價(jià)值由實(shí)際使用價(jià)值、選擇價(jià)值、存在價(jià)值等三部分組成，在我國(guó)農(nóng)村土地價(jià)值體系中，除上述三種價(jià)值外，土地還具有社會(huì)保障價(jià)值，承載著農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老等功能。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏合理流動(dòng)性，農(nóng)村土地只是作為自然資源而存在，土地價(jià)值更多地表現(xiàn)為實(shí)際經(jīng)營(yíng)價(jià)值，轉(zhuǎn)讓價(jià)值不高，難以資本化。同時(shí)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條較短，局限于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，基本是生產(chǎn)什么就出售什么，產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率較低，限制了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

　　近年來(lái)，國(guó)家密集出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)功能形態(tài)和產(chǎn)業(yè)鏈條不斷拓展，特別是設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等附加值高、投資回報(bào)快的產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)綜合利潤(rùn)，帶動(dòng)了耕地經(jīng)營(yíng)價(jià)值和土地需求的增長(zhǎng)，土地向新型經(jīng)營(yíng)主體集中，分散的土地價(jià)值得以整合，土地的可交易性增強(qiáng)，土地抵押價(jià)值得到提高，為金融要素的進(jìn)入提供了價(jià)值載體。

　　例如，針對(duì)土地分散抵押價(jià)值低、金融機(jī)構(gòu)不愿開展土地抵押業(yè)務(wù)等問(wèn)題，浙江嘉興在農(nóng)村土地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和他項(xiàng)物權(quán)證（即土地上投資建設(shè)的設(shè)施等），新型經(jīng)營(yíng)主體直接用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證和他項(xiàng)物權(quán)證到農(nóng)信社即可進(jìn)行抵押融資。這種模式得以運(yùn)轉(zhuǎn)，在于土地的預(yù)期收益以及經(jīng)營(yíng)權(quán)集中處置的便利性。截至2014年底，全市發(fā)放土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證204張，發(fā)證面積4.17萬(wàn)畝，專項(xiàng)貸款余額達(dá)到3.1億元。

　　三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)體系建設(shè)創(chuàng)造了交易條件。在馬克思看來(lái)，當(dāng)土地具有帶來(lái)收益的權(quán)利能夠進(jìn)入市場(chǎng)流通并進(jìn)行自由交易的時(shí)候，土地權(quán)利才能資本化?？山灰仔圆畹馁Y產(chǎn)很難金融化，流動(dòng)性不足的資產(chǎn)無(wú)法準(zhǔn)確定價(jià)。土地必須進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)交易為所有者帶來(lái)預(yù)期收益，土地資產(chǎn)才能轉(zhuǎn)化為土地資本。土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和平臺(tái)的建設(shè)對(duì)農(nóng)村土地資本化至關(guān)重要，如果沒有健全的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，土地資產(chǎn)的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利就很難自由交易，土地資本化就難以實(shí)現(xiàn)或者成本代價(jià)過(guò)高。長(zhǎng)期以來(lái)，基于土地對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)、生活和就業(yè)的重要意義，政府對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系交易進(jìn)行了非常嚴(yán)格的限制，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育滯后，土地的交易性和流動(dòng)性不足。

　　近年來(lái)，國(guó)家逐步放松了管制，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)收益權(quán)逐步具備了充當(dāng)?shù)盅何锏目山灰仔院蛢r(jià)值穩(wěn)定性。2008年以來(lái)，國(guó)家先后通過(guò)部委文件形式在多地試點(diǎn)探索開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，2014年的中央“一號(hào)文件”中更明確提出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”、“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。

　　同時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系建設(shè)加快，各種金融服務(wù)和中介服務(wù)也快速發(fā)展，農(nóng)村土地流動(dòng)性增強(qiáng)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，全國(guó)已有800多個(gè)縣（市）、13000多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。此外，農(nóng)村社會(huì)保障體系不斷完善，農(nóng)村土地承載的社會(huì)保障壓力逐步弱化，土地的資產(chǎn)變現(xiàn)能力加強(qiáng)，這事實(shí)上為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押“減負(fù)”，提高了金融機(jī)構(gòu)開展土地抵押業(yè)務(wù)的積極性。

　　推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在風(fēng)險(xiǎn)

　　農(nóng)村土地承包權(quán)抵押貸款一般發(fā)生在個(gè)體或合作組織與金融機(jī)構(gòu)之間，與農(nóng)村土地信托、農(nóng)村土地證券化等相比，參與主體相對(duì)較少，風(fēng)險(xiǎn)外部性有限，但土地資本化程度較高，衍生風(fēng)險(xiǎn)較大，需要搞好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范。

　　對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，面臨政策風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押離不開金融組織參與，但在法律層面沒有明確認(rèn)可、政策支持存在不確定性的條件下，發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)對(duì)這些組織具有明顯風(fēng)險(xiǎn)。一是政府管制與法律風(fēng)險(xiǎn)。雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)試點(diǎn)在不斷推進(jìn)，但我國(guó)《土地管理法》、《擔(dān)保法》等規(guī)定耕地承包權(quán)相關(guān)土地權(quán)益及其附著物不能設(shè)立抵押權(quán)，宅基地抵押也被禁止，土地產(chǎn)權(quán)抵押等仍處于“風(fēng)險(xiǎn)地帶”，缺乏法律保護(hù)，存在法律風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)效率損失。

　　同時(shí)，盡管政府在積極推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證，但確權(quán)并沒有完全解決土地所有權(quán)缺失甚至消失的問(wèn)題，而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變?nèi)狈唧w實(shí)現(xiàn)形式，許多地區(qū)事實(shí)上仍按照二輪承包期進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，存在一些風(fēng)險(xiǎn)。林樂(lè)芬、王軍（2011）對(duì)浙江51個(gè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)分行和支行行長(zhǎng)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，分別有74.51%和68.63%的受訪者認(rèn)為相關(guān)法律法規(guī)不健全是制約農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展承包地抵押的主要障礙。

　　二是經(jīng)營(yíng)戶信用違約風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)疊加的產(chǎn)業(yè)，目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及的種類和補(bǔ)償額度還很有限，一旦因自然災(zāi)害或經(jīng)營(yíng)管理失誤造成經(jīng)營(yíng)失敗，經(jīng)營(yíng)戶無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)還款，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)向金融機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)進(jìn)而引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)，給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)較大損失。為此，金融機(jī)構(gòu)往往會(huì)提高貸款利率來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)戶融資成本過(guò)高。

　　例如，在重慶農(nóng)地抵押過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款采用的利率往往在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上上浮50%左右，擔(dān)保公司收取的擔(dān)保費(fèi)等費(fèi)用達(dá)到貸款額的2.4%～3.6%，總貸款費(fèi)率合計(jì)在13%左右。同時(shí)，農(nóng)村土地金融需要誠(chéng)實(shí)守信的環(huán)境，目前農(nóng)村信用體系還很不健全，個(gè)人信用檔案和記錄系統(tǒng)也不完善，由此可能帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是抵押品處置變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏政策法規(guī)依據(jù)，抵押物處置難以通過(guò)法律手段強(qiáng)制執(zhí)行，成為一種不可置信的威脅，經(jīng)營(yíng)戶缺乏按期償貸的積極性。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不能改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，一旦經(jīng)營(yíng)戶出現(xiàn)貸款違約，金融機(jī)構(gòu)處置抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難度較大，很難通過(guò)及時(shí)轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)減少貸款損失，易形成信貸風(fēng)險(xiǎn)。

　　金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)較大，需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，但目前相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制并沒有建立起來(lái)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地抵押的積極性不高。此外，盡管土地產(chǎn)權(quán)交易有形市場(chǎng)建設(shè)在加快推進(jìn)，但農(nóng)村土地抵押擔(dān)保體系、價(jià)值評(píng)估體系等還比較滯后，不利于土地融資安全和交易制度保護(hù)，增加了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)。

　　對(duì)政府而言，面臨擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)農(nóng)村擔(dān)保體系不健全，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)或中介組織一般要求政府出資組建相應(yīng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)（或村集體）進(jìn)行擔(dān)?；蚪?dān)?；穑@需要投入大量人力和資金，當(dāng)貸款人出現(xiàn)違約行為時(shí)，政府需要償付擔(dān)保損失，部分貸款人考慮到政府提供擔(dān)保，甚至?xí)霈F(xiàn)不愿償債的情況。

　　例如，棗莊市于2012年初被農(nóng)業(yè)部選為24個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，開展農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，政府成立了金土地融資擔(dān)保有限公司，探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，但僅在一起土地抵押貸款人“跑路”事件中，政府出資金的土地融資擔(dān)保就承擔(dān)了250萬(wàn)元的擔(dān)保損失，農(nóng)村信用社承擔(dān)了50萬(wàn)元的貸款違約損失。同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

　　一直以來(lái)政府在推進(jìn)農(nóng)村土地資本化方面進(jìn)展緩慢，其中重要原因在于擔(dān)心開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押后，當(dāng)貸款人無(wú)法清償債務(wù)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)會(huì)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成農(nóng)民生計(jì)困難，特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)減速外出務(wù)工人員失業(yè)回流農(nóng)村后無(wú)地可種，進(jìn)而帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。這種擔(dān)憂盡管低估了農(nóng)民的理性，但也并非毫無(wú)道理。在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度尚不健全，農(nóng)民市民化進(jìn)程緩慢的情況下，農(nóng)民“失權(quán)失地”后缺乏就業(yè)生活保障，的確可能出現(xiàn)農(nóng)民生活困難的情況。

　　對(duì)農(nóng)戶而言，面臨“失權(quán)失地”風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值剝奪風(fēng)險(xiǎn)。一方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，一旦發(fā)生較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或其他風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)者在抵押期內(nèi)無(wú)法償還貸款，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)按照約定取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可能造成“失權(quán)失地”。

　　另一方面，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，需要對(duì)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確評(píng)估。目前農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制還不健全，土地價(jià)值專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺乏，導(dǎo)致土地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估主觀判斷成份較大，價(jià)值低估、錯(cuò)估等現(xiàn)象客觀存在，評(píng)估價(jià)值往往低于土地使用權(quán)實(shí)際價(jià)值，造成農(nóng)民利益被剝奪。

　　推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押有序發(fā)展

　　從世界范圍看，包括農(nóng)地抵押在內(nèi)的農(nóng)村土地金融并不是新生事物，一些主要國(guó)家高度重視土地金融發(fā)展，并將其納入國(guó)家金融體系建設(shè)，在法律法規(guī)保障、金融機(jī)構(gòu)建設(shè)、金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)等方面已經(jīng)形成了較為完善支持體系，在應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地金融發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)方面存在諸多共同做法。

　　一是建立健全法律法規(guī)，在扶持農(nóng)村土地金融發(fā)展的同時(shí)，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范管理，為各類參與主體提供法律保障。例如，美國(guó)出臺(tái)的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)業(yè)信用法》、德國(guó)出臺(tái)的《抵押權(quán)及破產(chǎn)令》、《抵押權(quán)法令》等。

　　二是強(qiáng)化農(nóng)村土地金融發(fā)展的政策支持，降低金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，包括在財(cái)政上給予農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的資金支持，針對(duì)農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)制定了稅收優(yōu)惠等特殊政策等，例如，法國(guó)農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)享受政府從農(nóng)業(yè)預(yù)算中撥付的大量貼息資金，美國(guó)允許聯(lián)邦土地銀行債券、票據(jù)持有者免交州所得稅和地方所得稅，聯(lián)邦土地銀行除自身所有的不動(dòng)產(chǎn)需繳稅外，免征其他一切稅收。

　　三是建立主體多元化的金融組織體系，降低土地金融的信用風(fēng)險(xiǎn)。參與主體不僅包括政策性土地銀行、商業(yè)銀行、民間私人銀行等金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)還包括農(nóng)村土地評(píng)估機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)信托機(jī)構(gòu)等配套機(jī)構(gòu)。例如，德國(guó)除土地抵押信用合作社外，還有土地抵押信用協(xié)會(huì)、土地信用銀行、地租銀行、德國(guó)農(nóng)業(yè)中央銀行等主體。

　　四是強(qiáng)化農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和分擔(dān)機(jī)制建設(shè)。例如，美國(guó)對(duì)農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)采取了不同于商業(yè)銀行的管理，專門設(shè)立了包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會(huì)、資金融通清算中心和互助保險(xiǎn)集團(tuán)在內(nèi)的金融管理體系，聯(lián)邦政府對(duì)合作金融業(yè)的存款統(tǒng)一實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。德國(guó)政府授予土地抵押信用合作社發(fā)行債券籌集信貸資金并擔(dān)保還本付息，印度聯(lián)邦政府保證土地銀行發(fā)行的特別農(nóng)村債券的還本付息。

　　未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，農(nóng)村土地問(wèn)題都將是牽動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展和工農(nóng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵性問(wèn)題，土地制度改革不破題，整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程也必將受阻。新形勢(shì)下深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，如果沒有資本要素參與，大量土地“沉睡資產(chǎn)”將無(wú)法激活。

　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)是改革的最新探索，我們既要避免風(fēng)險(xiǎn)防范不足造成改革“開倒車”，導(dǎo)致農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶、政府等利益“共損”，也要避免只試不推改革止步不前。在立足國(guó)內(nèi)產(chǎn)權(quán)制度條件和農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上，要充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序發(fā)展。

　　一要盡快修訂完善《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)、內(nèi)涵及法律關(guān)系，條件成熟后制定出臺(tái)《農(nóng)村土地抵押貸款法》，加強(qiáng)農(nóng)村土地金融法律保障。

　　二要加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村土地確權(quán)頒證，切實(shí)探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

　　三要制定統(tǒng)一的土地價(jià)值評(píng)估指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，扶持發(fā)展農(nóng)村土地評(píng)估機(jī)構(gòu)或支持現(xiàn)有評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展農(nóng)村土地評(píng)估業(yè)務(wù)，完善土地產(chǎn)權(quán)定價(jià)機(jī)制。

　　四是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押相關(guān)配套政策，加快農(nóng)村擔(dān)保體系建設(shè)，健全農(nóng)村社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，提高保障水平和覆蓋面。

　　此外，在加快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)上，只要不改變土地用途、不損害農(nóng)民利益、不破壞社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)村土地資本化的步子還可以再大一點(diǎn)，形式可以再多一點(diǎn)，農(nóng)村土地證券化、宅基地抵押貸款等探索試點(diǎn)應(yīng)該加快。只有大膽嘗試，在試點(diǎn)中凝聚共識(shí)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、找出路子，才能真正把農(nóng)村土地改革這篇大文章做實(shí)做好。