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文章索引

土地承包經(jīng)營權抵押：物權法未實現(xiàn)的突破

“抵押應獲集體所有人同意”的規(guī)定宜廢止

應放開對土地承包經(jīng)營權抵押的限制

　　應放開對土地承包經(jīng)營權抵押的限制

　　我國當前僅允許在四荒地領域內(nèi)設定農(nóng)村土地抵押權，抵押權是否可以拓寬到除四荒地之外的范圍，學界則有不同見解：
　　反對者的意見基本上集中于以下兩點：一、農(nóng)村土地所承載的社會保障功能是現(xiàn)行立法禁止土地承包經(jīng)營權抵押的主要原因。因為中國仍是農(nóng)業(yè)大國，土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎條件，如允許土地承包經(jīng)營權抵押，一旦農(nóng)民不能按期償還債務，則將喪失土地承包經(jīng)營權而可能成為無業(yè)流民，這將極大地危及農(nóng)民的生存和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。二、抵押權的成立一般以登記作為其公示方式，然而完善的不動產(chǎn)登記制度在農(nóng)村卻遠未建立，這成為了推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押的一大障礙。
　　贊同者的意見認為：一、用益物權之上可以設定擔保物權，土地承包經(jīng)營權是用益物權的一種，屬于農(nóng)民所享有的長期的土地使用權，其內(nèi)涵包含使用權、經(jīng)營權、受益權等，應當包含抵押功能。二、在當前工商資本難以進入或不愿進入農(nóng)村的情況下，放開對土地承包經(jīng)營權的抵押，能夠使該項權利產(chǎn)生應有的交換價值。其一方面能保障債權的實現(xiàn)，另一方面可以拓寬農(nóng)民融資的渠道，緩解農(nóng)民借款的困難情形，使農(nóng)民能擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平。三、我國不同區(qū)域，因地理環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展程度之不同存在明顯差異，從國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司所編撰的歷年《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)可以看出，與土地有關之收入占農(nóng)民總收入的比重正在下降。此外，不同地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力之比例區(qū)別甚大，經(jīng)濟愈發(fā)達地區(qū)，其從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力比例越低。由這些數(shù)據(jù)可以觀察出來，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地的社會保障作用已明顯減弱，其更重要的功能是發(fā)揮多元的經(jīng)濟效用。這一帶農(nóng)民的收入已趨于多元化，土地并不是農(nóng)民的唯一財源。立法禁止土地承包經(jīng)營權抵押，對這一帶的農(nóng)民而言，非但不是保護，反而是一種無謂的限制，因其制約了此一區(qū)域的農(nóng)村建設與農(nóng)業(yè)的發(fā)展。實際上，即便是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，亦不能否定放開土地承包經(jīng)營權抵押對此區(qū)域的積極意義。
　　綜合言之，在同時慮及農(nóng)村土地的融資功能與社會保障功能兩項因素后我們認為，不論集體土地在被承包前是否屬于荒地，只要符合以下兩項條件，應即放開對土地承包經(jīng)營權抵押的限制：一、抵押人(以戶為單位)，其家庭成員有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源者，可以將其土地承包經(jīng)營權(使用權)抵押。在實施初期，可限定其所抵押的土地承包經(jīng)營權須限于一定比例；其后視整體社會發(fā)展狀況，再由相關行政主管部門適時放寬其得抵押的比例。二、基于保證耕地面積與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值不能下降等因素，可以規(guī)定：若土地承包經(jīng)營權人(抵押人)到期無法償還欠款，抵押權實現(xiàn)后，土地承包經(jīng)營權的繼受人不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。而在此規(guī)定之下，可廢止集體土地使用權抵押權實現(xiàn)時必須征用該集體土地以轉(zhuǎn)為國有化的規(guī)定，因為土地承包經(jīng)營權雖在不同權利主體中流轉(zhuǎn)，但其農(nóng)用性質(zhì)不變。取消國有化征用程序，不僅可以降低抵押土地承包經(jīng)營權的操作成本，提高整體土地金融市場的運行效率，還可以避免因集體所有權人無法對征用費補償達成統(tǒng)一意見，致使抵押權設定困難，因而錯失融資時機等問題。
　　我國農(nóng)村土地屬于集體所有，法律禁止交易，因而一定程度能夠發(fā)揮集體土地的交換價值者，主要是通過土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。但是現(xiàn)今集體土地之所謂為集體所有，仍流于形式。從產(chǎn)權的角度來說，實際上集體土地的最大產(chǎn)權人仍是政府，而這一點也正是當前農(nóng)村問題的一個焦點。
　　事實上，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)時，承包人因有對價或其它法律理由，而失去對所承包土地之經(jīng)營權利，甚至失去相應土地的承包人身份。而相對于抵押土地承包經(jīng)營權而言，抵押人仍為土地承包經(jīng)營權的承包人，既然法律允許土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，實在沒有道理在一定條件限制下，仍然禁止土地承包經(jīng)營權抵押。
　　農(nóng)村的市場經(jīng)濟如果不能良好發(fā)展，整體社會將長期存在巨大的城鄉(xiāng)差異。而放開土地承包經(jīng)營權抵押，在一定條件限制下其負面影響不會超過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權之流轉(zhuǎn)；但是其正面影響，則至少包括，農(nóng)村地區(qū)將易于大規(guī)模地集中農(nóng)地，以產(chǎn)業(yè)化的方式運作農(nóng)業(yè)，更有效益地安排農(nóng)村的勞動力，加快農(nóng)村地區(qū)進入市場經(jīng)濟的進程。同時資金的引進，將能活化農(nóng)村自身的資本多元運作，帶來各式基礎設施，甚至是達到調(diào)節(jié)當前農(nóng)村的生態(tài)，提升整體農(nóng)村生活品質(zhì)，拉近城鄉(xiāng)差距，從而一定程度地滿足社會保障功能等。
　　(本文為國家課題項目“中國農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營進程中的法律設計”的階段性成果）