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權(quán)力制衡是未來中國(guó)改革的關(guān)鍵 　　近日，世界銀行行長(zhǎng)佐立克來中國(guó)訪問，參加世界銀行（WorldBank）與中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合編制的《2030年的中國(guó)》研究報(bào)告的發(fā)布會(huì)，他所帶來的這項(xiàng)研究報(bào)告的中心信息是：“中國(guó)現(xiàn)已走到其發(fā)展道路上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)”；中國(guó)必須加快和深化改革，尤其是政治體制改革，才能避免在“沒有太多預(yù)兆”的情況下快速經(jīng)濟(jì)放緩的危險(xiǎn)。世行和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的這份報(bào)告還警示說，中國(guó)經(jīng)濟(jì)急速放緩，可能會(huì)令銀行業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)中的問題惡化，甚至可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。 　　進(jìn)一步深化改革，已成為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)各階層的一般共識(shí)。中國(guó)社會(huì)已經(jīng)到了非進(jìn)一步改革不行甚至到了改革刻不容緩的關(guān)頭，但問題是如何改？中國(guó)的下一步改革，尤其是政治體制改革，從哪里著手？如何啟動(dòng)？改革的核心和關(guān)鍵又是什么？ 　　2012年2月28日，世界銀行行長(zhǎng)佐利克在北京舉行的記者會(huì)上，向中國(guó)政府決策層進(jìn)一步提出了改革的6條建議：（1）重新界定國(guó)有部門和私營(yíng)部門的作用，完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型；（2）推動(dòng)創(chuàng)新，建立與全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)相連的開放型社會(huì)；（3）促進(jìn)綠色發(fā)展；（4）為所有人提供均等機(jī)會(huì)和社會(huì)保障；（5）加強(qiáng)財(cái)政體系建設(shè)，改善財(cái)政可持續(xù)性。這涉及三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域：確保各級(jí)政府有充足的財(cái)力以滿足支出需求；籌集更多的財(cái)政收入；調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)和環(huán)境方面的支出比重；（6）確保中國(guó)作為國(guó)際社會(huì)的利益攸關(guān)方繼續(xù)融入全球市場(chǎng)。 　　佐利克提出的這6項(xiàng)建議乍看來宏大、全面且現(xiàn)實(shí)，但仔細(xì)分析一下，好像每一條建議均非常“虛”，并沒有真正觸及當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)體制運(yùn)行的核心問題。并且，即使這6條改革建議涉及的確實(shí)是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)需要解決的問題，但其具體可行性和可操作性也值得懷疑。 　　在經(jīng)歷了30多年的改革開放和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所面臨的根本問題是什么？要理解這個(gè)問題，首先要大致理清當(dāng)今中國(guó)社會(huì)存在的一些亟待解決的社會(huì)問題主要有哪些。 　　縱觀近些年來在中國(guó)社會(huì)內(nèi)部發(fā)生的種種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，大致可粗略地將其歸納為以下8大類： 　　第一，政府官員腐敗、貪腐案件大量發(fā)生且屢治不果。 　　第二，社會(huì)財(cái)富占有和收入分配上的差距不斷拉大，社會(huì)收入分配的基尼系數(shù)已經(jīng)接近0.5。 　　第三，整個(gè)社會(huì)越來越靠政府和國(guó)有部門的項(xiàng)目投資和高投資率來維系經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。 　　第四，居民家庭收入和消費(fèi)占國(guó)民收入的份額持續(xù)下降。 　　第五，廣義貨幣不斷膨脹，房?jī)r(jià)和消費(fèi)品物價(jià)快速上升，導(dǎo)致中國(guó)食品和日常生活用品物價(jià)水平已經(jīng)接近有些甚至超過發(fā)達(dá)國(guó)家。 　　第六，在普通居民收入增長(zhǎng)緩慢的情況下，政府用在醫(yī)保和社保方面的財(cái)政支出又嚴(yán)重不足，導(dǎo)致民生困頓、民怨積累。 　　第七，社會(huì)誠信和商業(yè)倫理嚴(yán)重缺失，食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境污染乃至商業(yè)欺詐等問題在各種媒體上不斷曝光，屢治不果。 　　上述七類問題不斷惡化，又衍生出了困擾當(dāng)今中國(guó)政府決策層的第八個(gè)社會(huì)問題：一些惡性事件和萬人以上群體事件時(shí)有發(fā)生，社會(huì)內(nèi)部的緊張程度不斷增強(qiáng)。 　　為什么在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期蘊(yùn)生并積累下來上述8大社會(huì)問題，且上述問題交織在一起而不斷惡化？追根溯源，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，上述深層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，直接或間接地——或多或少地——與政府的行政權(quán)力不受任何實(shí)質(zhì)性的約束與制衡有關(guān)。 　　單從中國(guó)的稅收和財(cái)政體制來看，現(xiàn)在中國(guó)各級(jí)政府已掌握了十幾萬億的財(cái)稅收入，加上各地政府的賣地收入和其他各種預(yù)算外收入，保守地估計(jì)也有十七八萬億元（中央黨校的周天勇教授曾估算，在2010年中國(guó)各級(jí)政府的實(shí)際財(cái)政收入已達(dá)到了15萬億元）。這么大的政府財(cái)力“盤子”，各級(jí)政府的財(cái)政收支又不公開透明，政府官員腐敗時(shí)有發(fā)生且屢治不果，還不是這種缺少民主預(yù)算和財(cái)政公開透明的制度安排的一個(gè)必然結(jié)果？當(dāng)今中國(guó)社會(huì)內(nèi)部財(cái)富占有和收入分配差距的不斷拉大，中國(guó)的大多數(shù)富人大多與權(quán)力有直接和間接的關(guān)系，難道不與具有這種財(cái)政體制安排的基本政治制度有關(guān)？ 　　上面所說的當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的8大類問題，越來越強(qiáng)烈地告訴人們，中國(guó)政府的財(cái)政稅收體制是到了不改不行的時(shí)候了。與政府體制和整個(gè)政治體制連在一起的財(cái)政體制改革，應(yīng)該是當(dāng)下和未來中國(guó)政治體制改革的一個(gè)核心問題。 　　由此看來，當(dāng)今中國(guó)社會(huì)中存在的一些深層次的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題，并不是市場(chǎng)化改革不足和不夠的問題，而是在已市場(chǎng)化了的當(dāng)今中國(guó)社會(huì)中政府不但調(diào)控和管理著市場(chǎng)，而且以市場(chǎng)化的手段直接參與市場(chǎng)，一些政府官員在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中或公開或隱秘地運(yùn)用所掌控的權(quán)力和巨大的資源來為自己家人和親友謀利和尋租的問題。因此，未來中國(guó)要走向一個(gè)良序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，必須用民主和法治的現(xiàn)代制度規(guī)則來使政府的權(quán)力受到實(shí)質(zhì)性的約束和制衡。如果現(xiàn)代民主政治的制度規(guī)則不能在未來中國(guó)社會(huì)中確立，政府權(quán)力不受人民代表的任何實(shí)質(zhì)性的制衡，那么任何表層的市場(chǎng)化改革、任何政治體制改革、“重新界定國(guó)有部門和私營(yíng)部門的作用來完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、乃至將現(xiàn)在的國(guó)有大企業(yè)進(jìn)一步的私有化”都只會(huì)流于空談，肯定達(dá)不到預(yù)想的目標(biāo)。 　　一句話，在當(dāng)今中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局之下，在政府與市場(chǎng)的邊界沒有清楚地界定之前，在政府及其官員的權(quán)力尤其是征稅權(quán)和財(cái)政支出權(quán)沒有受到人民代表實(shí)質(zhì)性的約束和制衡之前，試圖重新界定“國(guó)有部門與私有部門的邊界與作用”，甚至主張將現(xiàn)有國(guó)有大企業(yè)進(jìn)一步私有化，只會(huì)徒勞無功。若真的按此改革思路走下去，只會(huì)使一些直接掌握著行政權(quán)力和與權(quán)力有關(guān)的人在國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步私有化的過程中再次暴富，從而進(jìn)一步拉大中國(guó)社會(huì)財(cái)富占有和收入分配的差距，惡化當(dāng)今中國(guó)的上述8大社會(huì)問題。 　　當(dāng)今中國(guó)社會(huì)所需要的顯然是深層次的社會(huì)改革，尤其是根本性的政府體制和政治體制改革。中國(guó)未來的改革，也顯然是個(gè)系統(tǒng)工程，需要整體地考慮和根本性地改。當(dāng)然，中國(guó)社會(huì)兩三千年的歷史，尤其是中國(guó)過去30多年的改革成功經(jīng)驗(yàn)均告訴世人：中國(guó)社會(huì)的改革，需要漸進(jìn)地進(jìn)行，而且往往是在危機(jī)中“應(yīng)對(duì)出來的”。這也意味著中國(guó)社會(huì)在當(dāng)下乃至在未來均容不得，也經(jīng)受不起“大爆炸式”的改革。但是，現(xiàn)在看來，從約束和制衡政府的財(cái)稅收支權(quán)入手、建立現(xiàn)代民主政治下的有限政府（limitedpowerofgovernment）應(yīng)當(dāng)是探索未來中國(guó)改革道路的一條基本思路。把已經(jīng)醞釀并蹉跎了十余年，但目前仍在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部之間進(jìn)行內(nèi)部“協(xié)調(diào)”和“博弈”的《預(yù)算法修正案（草案）》盡快掛在全國(guó)人大的網(wǎng)站上，并在社會(huì)各階層之間進(jìn)行廣泛討論和征求意見，最后修訂出一部符合現(xiàn)代民主法治精神的預(yù)算法，這應(yīng)該被作為我國(guó)未來政治體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。從中國(guó)社會(huì)當(dāng)前的格局和未來發(fā)展趨勢(shì)來看，尤其是從中國(guó)未來法治民主政治體制建設(shè)的愿景來看，只有徹底把《預(yù)算法》從現(xiàn)在的財(cái)政部門的“組織法”（即規(guī)范下屬政府部門和其他部門預(yù)算資金的籌集和取得、使用和分配的法律）修改成為對(duì)各級(jí)政府和財(cái)稅部門預(yù)算收支行為的約束和制衡的“權(quán)責(zé)法”，即成為人民代表制衡和監(jiān)督各級(jí)政府和財(cái)政部門預(yù)算收支和管理的法律，才符合這種漸進(jìn)性政治改革的整體思路和大方向。 　　2012年3月1日謹(jǐn)識(shí)于復(fù)旦 　　2012年3月16日改定 　　本文2012年3月2日發(fā)表于《華爾街日?qǐng)?bào)》中文版筆者《經(jīng)濟(jì)學(xué)如詩》專欄 第 1 2 3 4 5 6 7 頁