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備受關(guān)注的企業(yè)養(yǎng)老金省級乃至全國統(tǒng)籌，有了新進展。

自去年6月國務(wù)院要求2020年全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌打好基礎(chǔ)后，各省已開始行動。近日，湖南省決定，將于7月1日起正式實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革。改革的核心，是實行基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)管。

事實上，2017年官方就曾宣布全國各地養(yǎng)老保險已基本實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。但在業(yè)內(nèi)專家看來，絕大多數(shù)省份只是實現(xiàn)了調(diào)劑金制度，而非統(tǒng)收統(tǒng)支式的省級統(tǒng)籌。

中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文告訴《21世紀經(jīng)濟報道》記者，大收大支的層級發(fā)生在省級才是省級統(tǒng)籌，這不僅是學(xué)界的普遍看法，更是關(guān)于養(yǎng)老金管理的唯一正確概念。

這意味著，部分省份并未實現(xiàn)真正的省級統(tǒng)籌。記者梳理發(fā)現(xiàn)，針對這一問題，不少省份出臺了完善政策，并制定了養(yǎng)老金省級統(tǒng)收統(tǒng)支的時間表。

省級統(tǒng)籌是全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)。推進了多年的全國統(tǒng)籌，真的要來了。

多省出爐省級統(tǒng)籌時間表

湖南此次的改革明確，實行基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)管。在基金省級統(tǒng)收方面，全省各項基金收入要按期全額歸集至省級財政專戶。7月1日起，當期征繳收入按月全額歸集至省級財政專戶，結(jié)余基金限期全額歸集至省級財政專戶。

作為社會保險領(lǐng)域最受關(guān)注的改革，提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，是整個社會保障制度在更高層次直至全國范圍內(nèi)實現(xiàn)共建共享與互助共濟的重要因素之一。2019年政府工作報告指出，加快推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革。那么，什么是真正的養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌？

在鄭秉文看來，統(tǒng)籌層次是指社會保險基金流的管理、核算、收入、支出的層級，即大收大支層級。如果大收大支的層級發(fā)生在省級，就是省級統(tǒng)籌。發(fā)生在中央層面，就是全國統(tǒng)籌。

中國社會保障學(xué)會副會長兼養(yǎng)老金分會會長、浙江大學(xué)民生保障與公共治理研究中心主任何文炯指出，職工基本養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌，必須以各省份實行統(tǒng)收統(tǒng)支式省級統(tǒng)籌為基礎(chǔ)。

然而，前些年所說“省級統(tǒng)籌已經(jīng)實現(xiàn)”實際上只是一種調(diào)劑金式的省級統(tǒng)籌。當時只有幾個直轄市實行了統(tǒng)收統(tǒng)支式省級統(tǒng)籌，絕大多數(shù)省份是調(diào)劑金式的省級統(tǒng)籌。因此，近期需要讓各省份盡快實行統(tǒng)收統(tǒng)支式省級統(tǒng)籌。

據(jù)記者了解，還有一大批省份停留在縣（市）統(tǒng)收統(tǒng)支的最低層次。

2017年9月，人社部、財政部發(fā)布《關(guān)于進一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的通知》，指出各地要在基本養(yǎng)老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預(yù)算和經(jīng)辦管理實現(xiàn)“六統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件實現(xiàn)全省基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支。

“如果實現(xiàn)了‘六統(tǒng)一’標準，就宣布省級統(tǒng)籌了，那是假的。大收大支才是省級統(tǒng)籌?！编嵄南蛴浾邚娬{(diào)。

因此，湖南在基金省級統(tǒng)支方面，要求由省級社保經(jīng)辦機構(gòu)按月統(tǒng)一撥付全省待遇支出。7月1日起，省財政按月統(tǒng)一撥付資金至省級社保經(jīng)辦機構(gòu)，再由各級經(jīng)辦機構(gòu)通過銀行發(fā)放。

據(jù)湖南省相關(guān)負責(zé)人介紹，實行基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支后，將由省級統(tǒng)一編制全省基金年度收支預(yù)算，經(jīng)省級人大批準后下達各地執(zhí)行。

除湖南外，記者注意到，不少省份推出了全省統(tǒng)收統(tǒng)支的時間表。例如，山西省計劃自2020年1月1日起，全省征收機構(gòu)征收的養(yǎng)老保險費統(tǒng)一上解至省級社保基金財政專戶。

貴州省則對2018年12月31日前未簽訂合作協(xié)議、未通過轉(zhuǎn)存定期或購買國債等方式儲存基金的市（州）和貴安新區(qū)，財政專戶結(jié)余基金可支付月數(shù)超過2個月的，除預(yù)留保證支付2個月的周轉(zhuǎn)金外，剩余基金在2021年12月31日前全額上解至省級財政專戶，不再保留本級財政專戶。即便簽訂了協(xié)議，協(xié)議期滿后也要按已有協(xié)議約定及時收回本息，并全額上解至省級財政專戶等。

統(tǒng)籌層次與財政體制相適應(yīng)

統(tǒng)籌層次低是我國社保制度一直被討論和關(guān)注的問題?！吨袊鐣Ｕ习l(fā)展報告2018》指出，社會保障統(tǒng)籌層次低，直接限制了地區(qū)之間的互助共濟，基本養(yǎng)老保險在許多地區(qū)還停留在地市級統(tǒng)籌層次。

由于采取地方“承包制”，不同地區(qū)間的籌資、待遇與基金結(jié)余的差距日益擴大，最終導(dǎo)致這一制度安排難以充分體現(xiàn)國家利益、社會公平。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華告訴記者，我國是一個龐大的經(jīng)濟體，勞動力作為生產(chǎn)要素在全國范圍內(nèi)是可以自由流動的。社保與勞動力密切相關(guān)，一方面人口在流動，另一方面社保體系卻在市與市之間割裂，參保人的利益難以得到保障。另一方面，不同區(qū)域的勞動力流動是不平衡的，這就導(dǎo)致人口流出及老齡化壓力較高地區(qū)社保收支非常緊張，人口流入地和經(jīng)濟大省地區(qū)則有大量累計結(jié)余。

值得一提的是，在全國社保養(yǎng)老保險費率降至16%的改革前，廣東的待遇標準較高而籌資標準較低，部分城市的企業(yè)職工養(yǎng)老保險單位繳費比例為14%。黑龍江則待遇標準偏低，但籌資標準居高不下，上述比例高達20%。這表明，經(jīng)濟較為發(fā)達的廣東的企業(yè)社保繳費負擔約比黑龍江企業(yè)低6個百分點。

在業(yè)內(nèi)人士看來，這種地區(qū)差距不利于形成市場經(jīng)濟競爭公平的基石，因為不同地區(qū)養(yǎng)老保險繳費的差距實質(zhì)上直接影響到法定勞動成本與競爭環(huán)境。

此外，鄭秉文表示，一個省內(nèi)部也存在著發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)。實現(xiàn)省級統(tǒng)籌后，省內(nèi)基金的失衡問題就解決了，欠發(fā)達地區(qū)就不需要省級的轉(zhuǎn)移支付了。

以養(yǎng)老金收支總體較為富裕的廣東為例，其內(nèi)部養(yǎng)老金結(jié)余并不均衡，97.3%基金累計結(jié)余在珠三角地區(qū)，粵東粵西粵北僅占2.7%。2017年上半年，廣東曾有10個城市出現(xiàn)47.9億元當期赤字。

由于廣東自2017年7月1日啟動了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金由省里統(tǒng)籌管理，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配和使用，解決了粵東粵西粵北等地區(qū)養(yǎng)老保險基金收不抵支、待遇發(fā)放難等問題，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。

數(shù)據(jù)顯示，廣東在改革實施8個月后，廣州、深圳等8市和省直上繳省級統(tǒng)籌金100.4億元，彌補了赤字城市缺口。

“養(yǎng)老保險是有風(fēng)險值的，放在一個大的區(qū)域中風(fēng)險值更容易平衡。分割到很小的區(qū)域，每個區(qū)域很容易出現(xiàn)收支不平衡?！蓖舻氯A說。

這就是業(yè)界所講的“大數(shù)法則”，意在使風(fēng)險池盡可能地放大，使個體風(fēng)險降到最低，放大成員間互助共濟的范圍。

按照計劃，2020年要全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌打好基礎(chǔ)。全國統(tǒng)籌后，將由中央統(tǒng)一負責(zé)養(yǎng)老保險基金的收入、計發(fā)、管理等，地方經(jīng)辦機構(gòu)只負責(zé)記錄追蹤、待遇核算、基金征繳等工作。

實施全國統(tǒng)籌是職工基本養(yǎng)老保險制度深化改革的重要一步。這將使工薪勞動者的基本養(yǎng)老金制度和政策實現(xiàn)全國統(tǒng)一，從而促進各地勞動力成本的均衡和全國統(tǒng)一勞動力市場的形成。

不過，2019年已經(jīng)過半，許多省份尚未實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支式的省級統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌何時實現(xiàn)尚無定數(shù)。提高統(tǒng)籌層次的難點何在？

何文炯告訴記者，提高基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，必須高度重視各級政府責(zé)任的有效落實。改革開放以來，我國逐步形成了“分灶吃飯”的財政體制，包括基本養(yǎng)老保險在內(nèi)的各項社會保險，其統(tǒng)籌層次與財政體制相適應(yīng)，則容易落實各級政府的社會保險基金收支管理責(zé)任。如果統(tǒng)籌層次提高而財政體制不變，則必須采用有效的機制，才能落實各級政府對于社會保險基金收支管理的責(zé)任。

“統(tǒng)籌層次提高后，如果地方各級政府責(zé)任不能有效落實，則可能出現(xiàn)收錢不積極而發(fā)錢很積極的情況，這就必然導(dǎo)致基金收支不平衡?！焙挝木颊f。他強調(diào)指出，“統(tǒng)籌層次低是現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險制度的重要缺陷，但不是其唯一缺點。因此，在推進全國統(tǒng)籌的過程中，要進一步完善現(xiàn)行制度，使之更加公平、更可持續(xù)、更有效率?！?/p>

參保人待遇不受影響

為了讓推進多年的基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌邁出關(guān)鍵一步，同時倒逼省級統(tǒng)籌改革，自2018年7月1日起，我國開始實施養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。

中央調(diào)劑基金由各省份養(yǎng)老保險基金上解的資金構(gòu)成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)作為計算上解額的基數(shù)，上解比例從3%起步，逐步提高。中央調(diào)劑基金實行以收定支，當年籌集的資金全部撥付地方，按照人均定額撥付，根據(jù)人社部、財政部核定的各省份離退休人數(shù)確定撥付資金數(shù)額。

2019年，基金中央調(diào)劑比例提高至3.5%。據(jù)財政部最新披露的數(shù)據(jù)，2019年中央調(diào)劑基金預(yù)算規(guī)模4844.6億元。這既是各地上繳的資金，也是中央要分給地方的資金。

從預(yù)算情況來看，廣東、北京、浙江、江蘇、上海、福建、山東等7地為“貢獻”省份，共貢獻1220.6億元；遼寧、黑龍江、四川等22地（含兵團）為“受益”省份。

何文炯認為，職工基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度的實施，凸顯了省級統(tǒng)籌的重要性。只有實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支式省級統(tǒng)籌，才能有效實行中央調(diào)劑金制度。

何文炯進一步指出，從中央調(diào)劑金制度及其運行規(guī)則看，基礎(chǔ)信息很重要，職工平均工資、在職應(yīng)參保人數(shù)、離退休人數(shù)這三個數(shù)據(jù)很關(guān)鍵。從近20多年的情況看，各地基本養(yǎng)老保險乃至整個社會保險的繳費基數(shù)普遍不實，重要因素之一是工資統(tǒng)計缺乏統(tǒng)一而簡便易行的計算口徑。因此，建議有關(guān)部門能基于當今現(xiàn)實情況，進一步明晰工資含義、計算方法及統(tǒng)計規(guī)則，為準確計算社會保險繳費基數(shù)奠定基礎(chǔ)。

目前，各省基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支改革正在進行，中央調(diào)劑金制度也已走上正軌，距離實現(xiàn)全國統(tǒng)籌又進了一步。

需要強調(diào)的是，上述改革措施，均不會對參保人待遇產(chǎn)生影響。

人社部副部長游鈞曾公開表示，實施基金中央調(diào)劑制度不會增加企業(yè)和個人負擔，不會提高養(yǎng)老保險的繳費比例，更不會影響到退休人員待遇。中央調(diào)劑基金是由各省的養(yǎng)老保險基金上解的資金構(gòu)成的。作為企業(yè)和職工個人的繳費仍然按照現(xiàn)行政策執(zhí)行，不需要額外多繳費。建立基金中央調(diào)劑制度，主要是在省際之間進行資金余缺的調(diào)劑。全國養(yǎng)老保險基金當期收支總量并沒有發(fā)生任何變化，不會增加社會整體負擔、不會提高養(yǎng)老保險繳費比例。

鄭秉文也告訴記者，提高統(tǒng)籌層次不會影響參保人待遇。參保人待遇只與當?shù)厣鐣骄べY水平、個人工資水平及個人繳費年限掛鉤。

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