距離初次審議半年之后，《土地管理法修正案（草案）》（下稱“草案”）將于6月25日提請全國人大常委會進行二次審議，涉及到的征地改革、集體建設用地入市、宅基地退出等有關條款將是外界主要關注所在。
2018年12月23日，草案一審稿提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。這也是時隔14年之后，《土地管理法》再度修訂。
針對當前土地改革的熱點和難點領域，草案一審稿主要在三個方面作了修改和完善：一是縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制；二是明確集體經營性建設用地入市條件及管理措施；三是健全宅基地權益保障方式，完善宅基地管理制度。
在一審過程中，各界對草案的關注和討論也集中在上述三個方面，并引發(fā)了一些爭議。此番二審，草案是否會根據各方意見進行相應修改，目前尚難斷論。
成片開發(fā)可否納入征地范圍？
征地改革一直是當下土地問題焦點，我國《憲法》和《物權法》將農村集體土地征收的條件規(guī)定為公共利益的需要。至于何為“公共利益”，現行法律并未明確界定，這為地方政府可根據自己需要無限制地行使土地征收權埋下了伏筆，且預留了較大的自主操作空間。
草案一審稿第45條采取了列舉式的方式，對征地的范圍進行了明確，有六種情形需要用地的，可以依法征收集體土地。
農村農業(yè)部農村經濟研究中心研究員廖洪樂對第一財經表示，與過往沒有明確限制相比，此次列出的六種情形總體上會對地方政府的征地行為形成一定約束，“有，總比沒有好”。
但在上述規(guī)定中，第5項規(guī)定“實施成片開發(fā)建設需要用地的”可征地仍然引來不少爭議。
自然資源部部長陸昊2018年12月曾表示，將成片開發(fā)納入可以征地的情形，以免對經濟社會發(fā)展影響過大。他同時強調，成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，此外不能再實施“成片開發(fā)”征地，為集體經營性建設用地入市預留空間。
但何為“成片開發(fā)”？“成片開發(fā)”是公共利益嗎？誰來主導“成片開發(fā)”？
全國人大財經委委員蔡繼明在去年12月對草案初次審議的分組審議中表示，《憲法》強調國家為了公共利益的需要，才能依法征收和征用農村的集體土地。建一個住宅小區(qū)是成片開發(fā)，建一個開發(fā)區(qū)也是成片開發(fā)，建一個工業(yè)園區(qū)也是成片開發(fā)，但未必屬于公共利益。因此，草案中的“成片開發(fā)”可能給地方政府偷換公共利益概念留下了空間。
蔡繼明認為，成片開發(fā)里到底有多少公共利益，至少要有一個定性的說法。如果沒有的話，成片開發(fā)就不能作為征地理由。
對于如何界定“成片開發(fā)”的問題，草案一審稿規(guī)定，成片開發(fā)應當符合國務院自然資源主管部門規(guī)定的標準。
但根據現有公開資料，自然資源部以及原國土資源部并未正式對外發(fā)布過“成片開發(fā)”的具體標準。
全國人大常委會委員高友東在去年底草案一審時表示，目前，成片開發(fā)征收在理論界反對聲音比較高。由于我國地域廣闊，各地情況差別很大，需要對“成片開發(fā)征收權”進行適當限制，以免加劇土地資源的浪費。
集體建設土地入市范圍能否擴大？
在集體經營性建設用地入市方面，草案一審稿刪去了從事非農業(yè)建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定，為破解集體經營性建設用地入市掃除法律障礙。
集體建設用地入市問題關系到當今土地供應格局的變化，對于一些房地產熱點城市，如集體建設用地能夠順利入市，有望緩解國有建設用地相對緊張局面。
按照草案一審稿，集體建設用地可以入市的條件是：土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，且明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進對第一財經記者表示，草案關鍵點是明確“經營性用途”這五個字的概念，實際上建設用地主要包括經營性用途、居住類用途、公益類用途這三種。換言之，這次改革的建設用地只是其中的一部分，即經營性用途。而居住類用途不涉及，包括宅基地、小產權房用地都和此次政策沒有關系。
他表示，對于集體建設用地來說，若本身規(guī)劃是工業(yè)和商業(yè)，那么未來就允許此類土地采用出讓、出租的方式進行使用。過去此類土地是需要通過征地等方式，即進行土地“國有化”的操作才可以進行出讓。而現在約束減少，自然使得此類土地后續(xù)交易的活躍度增加。
截至目前，相關部門并未發(fā)布過全國集體經營性用地的統計數據，曾有學者統計稱，全國大約有4000萬畝存量集體經營性用地。
廖洪樂認為，草案應該在兩個方面進行改進和調整，一是放寬可以入市的集體建設用地范圍，不要僅僅局限在“經營性用地”，這樣將大大增加可以入市的集體建設用地規(guī)模；二是拓寬入市后的集體建設用地用途，讓其可以介入住房市場，比如利用集體建設用地建設租賃住房，建設保障性住房等。
嚴躍進也認為，當前租賃市場用地還是面臨很多壓力，很多大城市供地力度不大，要在2020年形成相對好的租賃市場，類似集體建設用地必須有政策改革。后續(xù)此類用地入市的積極性將增加，這有助于擴大租賃用地來源，進而形成更好的租賃市場發(fā)展條件。
城里人可否買賣宅基地？
宅基地改革是一個城鄉(xiāng)居民都關注的話題，主要有兩大因素，一方面是隨著農民進城數量的增加，農村宅基地大量閑置，而流轉范圍卻受到很大限制；另一方面則是閑置的宅基地能否轉變?yōu)樽≌玫?，以緩解城市房地產供應問題。
在探索宅基地流轉方面，草案一審稿62條規(guī)定：國家鼓勵進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。
但草案一審稿并未詳細規(guī)定，宅基地能退給誰？或者誰可以買宅基地使用權？不過，草案一審稿規(guī)定，國務院農業(yè)農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作。
在草案一審過程中，有全國人大常委會委員認為，宅基地只能在集體內部流轉。當村里人越來越多走到城里的時候，還得要求這個宅基地在村集體內部流轉，這違背了現實。
廖洪樂也建議，不要對宅基地流轉進行過多限制。
不過，嚴躍進認為，農村宅基地不允許隨便交易，之所以強調“流轉”而不是“轉讓”，還是因為此類交易是限定在農村土地市場的。換言之，宅基地是有特殊性的，需要保障農村住房需求，隨意讓城里人交易，是容易出亂子的。
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