2015年末，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在全國共59個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。在推進農(nóng)房抵押貸款試點工作過程中，因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限，導(dǎo)致抵押物處置難這一問題阻礙了金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)房抵押貸款的積極性。本文探討了賦予農(nóng)村宅基地法定租賃權(quán)，來解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限進而使農(nóng)房流轉(zhuǎn)受限的問題，通過實行宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)和法定租賃權(quán)并行，切實盤活農(nóng)民自有財產(chǎn)性資產(chǎn)，更好的維護農(nóng)民集體、農(nóng)村村民、農(nóng)房流轉(zhuǎn)受讓人的權(quán)益。
宅基地使用權(quán)及農(nóng)房流轉(zhuǎn)存在的難題
(一)宅基地使用權(quán)可否流轉(zhuǎn)相關(guān)法律規(guī)定相互矛盾。根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。根據(jù)該條款，只有在符合上述情況下，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)才可以轉(zhuǎn)讓，據(jù)此可以認定宅基地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓。然而，在《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，依據(jù)該條款，又有暗含宅基地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓之意;《物權(quán)法》第155 條規(guī)定“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或消滅時，應(yīng)及時辦理變更登記或注銷登記手續(xù)”，該條款也表明農(nóng)村宅基地是可以轉(zhuǎn)讓的。
(二)農(nóng)房對宅基地的依附性導(dǎo)致農(nóng)房可否流轉(zhuǎn)受限。我國現(xiàn)行的土地制度是公有私用，同時法律承認建筑在土地上的房屋作為獨立的物權(quán)客體為私人所有。盡管農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)可以相互獨立，但農(nóng)房無法獨立于所占宅基地之外單獨存在。農(nóng)房依附于宅基地而建，農(nóng)房是農(nóng)民的合法私有財產(chǎn)，但宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民擁有的是宅基地使用權(quán)。農(nóng)民能否對其房屋所有權(quán)進行處分在很大程度上取決于宅基地使用權(quán)的處分自由。目前法律對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴格限制，帶來的就是對建筑在農(nóng)村宅基地上農(nóng)房買賣的管制。
(三)農(nóng)房可否流轉(zhuǎn)無明確的法律法規(guī)做保障。根據(jù)《民法通則》、《物權(quán)法》等法律規(guī)定，農(nóng)房是農(nóng)村居民合法的私有財產(chǎn)，農(nóng)民有權(quán)利自由處分自家農(nóng)房;而《憲法》第十條規(guī)定“宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”，農(nóng)民擁有的是該宅基地的使用權(quán)。而基于宅基地使用權(quán)不得向集體經(jīng)濟組織之外成員流轉(zhuǎn)的特殊性，農(nóng)房流轉(zhuǎn)必然引起房屋所占宅基地使用權(quán)附帶轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致農(nóng)房的流轉(zhuǎn)受到限制。因缺乏明確系統(tǒng)的法律規(guī)定，在以往出現(xiàn)的眾多農(nóng)房買賣法律糾紛案件中，法官根據(jù)不同法律會作出截然不同的裁決結(jié)果。
(四)農(nóng)房流轉(zhuǎn)受讓人范圍非常狹窄。根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”內(nèi)容，以及宅基地使用權(quán)不得向集體經(jīng)濟組織之外成員流轉(zhuǎn)的規(guī)定，農(nóng)房受讓人只能限定在本農(nóng)村集體居民范圍內(nèi)。同時，《土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，因此受讓人還應(yīng)滿足“沒有住房和宅基地，且符合宅基地使用權(quán)分配條件”等要求。
綜上所述，因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限，農(nóng)房抵押貸款一旦形成不良，抵押物處置困難重重。若通過立法賦予農(nóng)村宅基地法定租賃權(quán)，或可解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限進而農(nóng)房流轉(zhuǎn)受限的問題。
通過賦予農(nóng)村宅基地法定租賃權(quán)實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的可行性
如農(nóng)村村民的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給非集體成員，總體設(shè)想是：以法律規(guī)定該非集體成員對該農(nóng)村房屋依附下的宅基地，在房屋存續(xù)的年限內(nèi)享有法定租賃權(quán)，出讓人在此期間不得向受讓人主張宅基地使用權(quán)，但可以請求法定收益權(quán)，費用可以由雙方當(dāng)事人協(xié)商，該法定租賃關(guān)系可以在房屋滅失或房屋依附的農(nóng)村宅基地所有權(quán)被國家征收或征用時消失。實現(xiàn)上述設(shè)想的原因如下：
(一)土地禁止出租的禁令已取消。1982年《憲法》規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！闭f明當(dāng)時是禁止土地租賃的。1988《憲法修正案》第2條，將上述規(guī)定修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！边@表明土地不得出租的禁令已取消，顯然土地是可以租賃的。《憲法》并沒有區(qū)分國有土地與集體所有的土地，因此國有土地可以租賃，集體所有的宅基地也應(yīng)可以租賃。
(二)借鑒我國農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置推行的成功經(jīng)驗。最近，國務(wù)院關(guān)于完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新，可作為宅基地改革的參照方向。宅基地與農(nóng)村土地都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村承包土地可由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。宅基地法定租賃權(quán)也近似一種經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、法定租賃權(quán)三權(quán)并行，保留了宅基地集體所有的前提，保護了農(nóng)村村民的使用權(quán)，更以法律形式保障了農(nóng)房流轉(zhuǎn)受讓人對宅基地利用的權(quán)利。
(三)國內(nèi)外均有成功案例。對于宅基地的債權(quán)流轉(zhuǎn)的構(gòu)建，可以借鑒日本的《暫登記擔(dān)保法》(第10條)和我國臺灣地區(qū)的做法。比如，我國臺灣地區(qū)通過法律規(guī)定：土地及其土地上之房屋同屬一人所有，而僅將土地或僅將房屋所有權(quán)讓與他人，或?qū)⑼恋丶胺课萃瑫r或先后讓與相異之人時，土地受讓人或房屋受讓人與出讓人間，推定在房屋的使用期限內(nèi)，有租賃關(guān)系。
通過賦予宅基地法定租賃權(quán)后，農(nóng)房流轉(zhuǎn)時，無需轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，而是令受讓人依法取得宅基地的法定租賃權(quán)即可滿足其對土地利用的需要，宅基地使用權(quán)人獲得受讓人所繳納的租金。據(jù)此，農(nóng)房流轉(zhuǎn)就可擺脫宅基地使用權(quán)的相關(guān)限制，改變只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的狀況，可在市場上自由流轉(zhuǎn)。
推進農(nóng)房流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套政策建議
(一)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房確權(quán)登記。宅基地使用權(quán)可依審批而設(shè)立，而現(xiàn)實中存在大量農(nóng)房以占有和使用的方式“宣告”其對農(nóng)房的所有權(quán)。對于沒有進行登記的，建議不必急于全部登記，當(dāng)宅基地使用權(quán)人欲對農(nóng)房進行處分時，則需先到不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理確權(quán)登記，否則不發(fā)生轉(zhuǎn)讓的法律效力。轉(zhuǎn)讓再次登記之后，對農(nóng)房受讓人而言，其擁有的是該農(nóng)房的所有權(quán)和所占宅基地的法定租賃權(quán)，法定租賃期到期后由該農(nóng)戶或該集體經(jīng)濟組織收回。
(二)加快培育農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場。一是建立農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場的運行機制，重點是農(nóng)房交易的中介機制、宅基地法定租賃權(quán)收益分配機制及監(jiān)督管理機制的建設(shè)。二是建立健全農(nóng)房評估制度，即由具有農(nóng)村房屋評估資格的評估機構(gòu)和評估師評估房屋價值，并報請不動產(chǎn)管理部門審定。三是由政府統(tǒng)一成立農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易平臺，要使農(nóng)房的交易活動公開化、契約化，提高農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場的透明度。
(三)完善相關(guān)法律法規(guī)。從長遠角度，建議國家有關(guān)部門和立法機構(gòu)盡快掃清現(xiàn)有農(nóng)房及宅基地流轉(zhuǎn)、抵押等相關(guān)法律障礙，明晰現(xiàn)有農(nóng)房所有權(quán)、宅基地使用權(quán)兩者及兩者之間等產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定，并以法律法規(guī)的形式，對宅基地法定租賃權(quán)設(shè)定期限，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利。
(四)提升城鎮(zhèn)化進程。一是加大農(nóng)村戶籍制度改革力度。二是大力培育農(nóng)村勞動力市場，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)房流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。三是加快建立適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，擴大農(nóng)村社會保障的覆蓋面，改變宅基地的唯一社會保障功能現(xiàn)狀，真正為農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)房解除后顧之憂，促進農(nóng)業(yè)勞動力的徹底轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置。
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