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　　棋要一步一步地走。

　　國企新一輪改革大棋，十八屆三中全會開局，頂層策略會層層開，六家央企打頭陣，地方國企聞風(fēng)而動，一年多籌備，萬事俱備，只待方案出臺。

　　各方都在問，“何時出臺？”其實，比這個問題更重要的是此輪改革的基調(diào)。

　　十八屆三中全會提出，“市場在資源配置中起決定性作用”；6月份，深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議了兩份文件——《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》。

　　兩相結(jié)合，基調(diào)浮出水面。

　　“會很快”！

　　對于記者關(guān)于“國企改革頂層設(shè)計方案什么時候出”的問題，無論是國資委相關(guān)工作人員，還是國資委改革研究專家，答案驚人的一致：模糊中透著肯定。

　　從十八屆三中全會至今，就國企改革，國資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已召開20次全體會議和6次專題會議。8月3日，國家發(fā)改委發(fā)布《經(jīng)濟體制改革取得新進展》指出，國有企業(yè)改革系列配套文件基本形成。

　　正如一位國資委相關(guān)工作人員告訴記者，“雖然總體方案尚未出臺，但今年高層的表態(tài)以及密集發(fā)布的政策為國企改革明確了方向?！?/p>

　　大戰(zhàn)略：改革要緊抓兩條線

　　堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)；防止國有資產(chǎn)流失，要堅持問題導(dǎo)向

　　國企改革頂層設(shè)計的“1+N”方案，一直被期待會在2015年上半年出臺，但始終未有面世。行至下半年，一次講話、一篇文章，一次會議，嗅出國企改革頂層設(shè)計中的“1”方案的基調(diào)。

　　2015年6月5日，中央深改小組會議審議通過了兩份國企改革的重要文件——《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》。前一份文件，明確“國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”；后一份文件強調(diào)，“防止國有資產(chǎn)流失，要堅持問題導(dǎo)向”。

　　中國政法大學(xué)教授、國資改革專家李曙光認為，這兩條原則其實針對的是不同對象，“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”針對的是黨想要實現(xiàn)黨的意志的大國企；“防止國有資產(chǎn)流失”則很可能是針對將被真正混合所有的地方國企或央企的副業(yè)子公司等，“為了防止出現(xiàn)前兩輪產(chǎn)權(quán)改革的問題重演，先劃定一條高壓線。”

　　在這次會議上，中共中央總書記、國家主席習(xí)近平提出，“要把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力”。“做強做優(yōu)做大”的新提法比過往提出的“做大做強”，更加強化。

　　值得注意的是，在此次深改小組會議前幾天，黨中央機關(guān)刊物《求是》雜志發(fā)表評論員文章“做好深化國有企業(yè)改革大文章”，明確指出，“事關(guān)國家安全和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度的重要支柱”。

　　在黨建理論中，“基礎(chǔ)”是一個很重要的概念，既然是基礎(chǔ)，必須扎實、穩(wěn)固、強大。現(xiàn)有央企改革的動向，也印證了這一趨勢。該評論員文章認為，“無論怎樣改革，國有企業(yè)的地位作用不可削弱、不可動搖、不可替代”、“深化國有企業(yè)改革必須明確目的和方向，絕不能走‘私有化’的道路”。

　　7月17日，習(xí)近平在吉林長春考察兩家國企時強調(diào)，“對國企要有制度自信”。

　　對于國企改革方案中的“N”個配套改革方案，國泰君安證券研究所首席宏觀分析師任澤平認為，與“1”配套的“N”包括：改革和完善國有資產(chǎn)管理體制、國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟等系列配套文件；中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組方案；進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)方案；完善中央企業(yè)董事會董事評價辦法；中央企業(yè)分類考核實施細則；加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防范國有資產(chǎn)流失的意見；進一步加強和改進外派監(jiān)事會工作的意見；健全國有企業(yè)國有資本審計監(jiān)督體系和制度；國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制；國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的指導(dǎo)意見；進一步深化電力體制改革的若干意見，制度相關(guān)配套政策；石油天然氣體制改革總體方案；鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導(dǎo)意見；完善產(chǎn)權(quán)保護制度，健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度；國有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法和實施細則等。

　　方向一：中央企業(yè)或分兩類

　　國企變成商業(yè)類和公益類兩類：商業(yè)類央企是指以經(jīng)濟效益為導(dǎo)向；公益類央企以社會效益為導(dǎo)向

　　在這些國企改革頂層設(shè)計的系列文件中，哪個是最需率先落實的呢？從必要性來看，無疑是央企的功能定位與分類。

　　在龐大的國有企業(yè)體系中，央企貢獻了利潤的大頭。按照財政部2014年7月公布的數(shù)據(jù)，中國目前有15.6萬家國有企業(yè)，其中央企5.2萬戶，地方國企10.4萬戶。7月21日，國家財政部發(fā)布了今年1至6月全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟運行情況。數(shù)據(jù)顯示，1-6月，國有企業(yè)營業(yè)總收入217689.8億元，其中，中央企業(yè)營業(yè)總收入132120億元。1-6月，國有企業(yè)利潤總額12332.9億元，其中，中央企業(yè)8724.3億元。

　　《求是》評論員文章“做好深化國有企業(yè)改革大文章”認為，“深化國有企業(yè)改革，關(guān)鍵在以‘釘釘子’精神，按照‘三嚴三實’要求狠抓落實。”談及落實，首先提出，“要準確界定不同國有企業(yè)功能，推動國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻?！?/p>

　　中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長黃群慧認為，經(jīng)過多年的摸索，“國有企業(yè)使命”被定位為彌補市場缺陷、鞏固社會主義制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)揮在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用。從宏觀角度來看，這種定位的確是正確的，然而對于獨立的個體國企而言，將陷入“盈利性使命”和“公益性使命”的兩難境地：不賺錢無法完成國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟的目標，賺了錢又被指責(zé)損害了市場公平和效率。

　　中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長李錦表示，分類不確定，混合所有制就很難推行；而且分類的問題還牽涉到考核問題，按照不同的類型制定不同的考核標準，資源與分配就會進行重新調(diào)整；此外分類還會決定哪些企業(yè)會被合并等。

　　對于央企的分類，市場上有各種意見。中國建材董事長宋志平此前就主張，現(xiàn)有國企可按國有經(jīng)濟的功能分類，分為公益保障型和競爭型兩類：公益保障型的是國有企業(yè)，競爭型的是國有經(jīng)濟和非公經(jīng)濟交叉持股、互相融合的混合所有制企業(yè)，這樣問題既簡單又清晰，也便于理解和操作。

　　去年年底，有報道稱，在國資委的初步意見中，112戶央企被分成了三類，分別為公益保障類、特定功能類、商業(yè)競爭類。

　　就具體類別的定義而言，按照國資委的想法，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目的，實現(xiàn)社會效益的最大化的央企被定義為公益類的央企，例如中儲棉、中儲糧等；特定功能類的央企則是以服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行為主要目標，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，這其中包括石油石化、電力、通訊等領(lǐng)域的18家央企以及11家軍工企業(yè)；而商業(yè)競爭類的，則以經(jīng)濟效益為主要目標，兼顧社會效益，共有77家。

　　從最新的報道看，國企改革頂層設(shè)計中關(guān)于國企的分類可能由初稿的三類(公益保障類、特定功能類、商業(yè)競爭類)，變成商業(yè)類和公益類兩類。

　　按照央企分類最終意見的定義，商業(yè)類央企是指以經(jīng)濟效益為導(dǎo)向，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標的企業(yè)；公益類央企的最新定義是以社會效益為導(dǎo)向，以保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主。

　　李錦認為，劃分國企類型是一件十分復(fù)雜的事，同樣一個企業(yè)，要牽涉到主業(yè)與多業(yè)，同一個鏈條會牽涉到放開程度深淺，需要深入研究，不可一蹴而就，最后必然是“一企一策”。例如，中儲棉、中儲糧歸為保障型國企，對其考核首先要看是否完成了國家糧食與棉花的儲備任務(wù)。而中糧可以歸為競爭型國企，對其考核要按照市場標準進行。那么處于交界處的一些企業(yè)如何拆分與移交，這肯定是一個復(fù)雜的過程。

　　方向二：國資委或“管資本”為主

　　原來的“國資委-國有企業(yè)”的兩層結(jié)構(gòu)將轉(zhuǎn)為“國資委-國有資本投資運營公司-混合所有制企業(yè)”的三層結(jié)構(gòu)

　　按照十八屆三中全會的部署，本輪國資改革的內(nèi)容也包括國資管理體系的調(diào)整，其中國資委的未來定位，與財政部、發(fā)改委以及國有資本運營公司之間的關(guān)系，還有待揭曉。

　　長期以來，國有資產(chǎn)管理體制都是圍繞著“管資產(chǎn)”為中心來運作，但政府只有通過對國企“管人”和“管事”，才能達到“管資產(chǎn)”的目的。

　　對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授李長安認為，這種體制帶來的弊端也是顯而易見的，政企不分、政資不分、多頭管理、出資人權(quán)利分散、無人承擔(dān)最終責(zé)任等現(xiàn)象較為突出。國企高管既是政府官員，又要承擔(dān)企業(yè)家的角色。

　　在22省區(qū)市《意見》中，完善國有資產(chǎn)管理體制也是關(guān)鍵一環(huán)。有部分省份提出，依照政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的原則，國有企業(yè)監(jiān)管體制將會從“管資產(chǎn)”為主轉(zhuǎn)向“管資本”為主。

　　其中，組建國有資產(chǎn)投資運營公司是實現(xiàn)“管資本”的重要組織形式。李長安認為，國有資本投資運營公司代表國家行使出資人的權(quán)益，可以控股、參股其他類型企業(yè)，也可以在國有企業(yè)中引入非公資本，從而形成混合所有制。而其本身可以不開展其他商業(yè)性經(jīng)營活動，也不干預(yù)其控股或者參股企業(yè)的日常經(jīng)營。在這種組織形式下，原來的“國資委-國有企業(yè)”的兩層結(jié)構(gòu)將轉(zhuǎn)為“國資委-國有資本投資運營公司-混合所有制企業(yè)”的三層結(jié)構(gòu)。

　　李長安認為，由于長期積累的各種矛盾，再加上一些地方政府的認識偏差，建立健全以“管資本”為核心的國有資本管理新體制尚需時日，“各地應(yīng)從本地的實際情況出發(fā)”。

　　黃群慧認為，未來的國有資產(chǎn)體制改革要分兩個步驟來完成：第一步，到2017年為止，現(xiàn)有的國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會保持不變，但下面要組建國有資本運營公司和國有資本投資公司這兩類公司，國資委逐步放權(quán)給這兩類公司；第二步，到2020年，將國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會改為國家國有經(jīng)濟管理委員會，只出臺國企國資政策、檢查政策執(zhí)行的政府管理機構(gòu)，而非國有資本的股權(quán)持有者。

　　值得注意的是，在改組國有資本投資運營公司的問題上，地方國資動作頻頻，目前上海、廣州、合肥、遼寧等地地方國有平臺公司開展實質(zhì)性股權(quán)運作。

　　以上海為例，上海國盛(集團)有限公司(簡稱“國盛集團”)和上海國際集團有限公司(簡稱“國際集團”)作為平行的兩大國有資本流動平臺，均由上海國資委全資持股。去年8月至今，上海梅林、上海建工、金楓酒業(yè)、申達股份、棱光實業(yè)、龍頭股份、交運股份、海博股份、耀皮玻璃等9家公司已劃入國盛集團；上港集團、上汽集團則劃入國際集團。

　　“搭建資本流動平臺的本質(zhì)就是要將全社會的國有資本推向市場，推向市場的國有資本都交給這個平臺管理?！鄙虾Ｊ薪?jīng)濟體制改革研究會副會長張暉明認為，在國有資本運作方面，國盛集團將積極發(fā)揮資本經(jīng)營和股權(quán)運作的杠桿作用，以改革盤活存量，以創(chuàng)新培育增量。在產(chǎn)業(yè)投資方面，國盛集團堅持用市場化的辦法完成戰(zhàn)略性投資任務(wù)，在上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化方面發(fā)揮積極作用。

　　方向三：“混改”須防國資流失

　　對于混合所有制改革，“中央最擔(dān)心的，是利益重新切割的過程中再現(xiàn)大規(guī)模國資流失，危及社會穩(wěn)定”

　　此輪國企改革中，被談得最多的是混合所有制改制。

　　十八屆三中全會以來，各地方政府紛紛推出國企混合所有制改革方案，比如上海的方案是，除了國家政策明確必須保持國有獨資的，其余企業(yè)實現(xiàn)股權(quán)多元化的目標。北京則將城市公共服務(wù)類、特殊功能類國企由國資絕對控股；競爭類的戰(zhàn)略支撐企業(yè)為國資相對控股；一般競爭企業(yè)則是國資相對控股或參股。

　　據(jù)記者統(tǒng)計，目前，已有上海、遼寧、湖南、天津等22省區(qū)市出臺《深化國資國企改革意見》。其余9省區(qū)市并沒有出臺完整的《深化國資國企改革意見》。但據(jù)公開會議記錄和媒體報道，河北、陜西的《深化國資國企改革意見》已分別由河北省政府常務(wù)會議和陜西省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，只是尚未公布。海南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古國資委的工作人員則表示，“正在等待國家層面的頂層設(shè)計”。

　　在企業(yè)層面，行動者有，但是有些是規(guī)定動作，有些與市場預(yù)期有落差，更多的企業(yè)則選擇觀望。

　　2014年7月15日，國資委召開新聞發(fā)布會，宣布在其所監(jiān)管的中央企業(yè)開展“四項改革”試點工作，其中，在中國醫(yī)藥集團、中國建筑材料集團(下稱“中國建材”)開展發(fā)展混合所有制經(jīng)濟試點。

　　“上一輪改革是靠地方政府和企業(yè)推動的，是自下而上的；而這一輪改革則是由頂層設(shè)計來推動，是自上而下的?！敝袊ú默F(xiàn)任董事長宋志平說，“中國建材未來的管理模式要從產(chǎn)業(yè)管理型向股權(quán)管理型轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變具體內(nèi)容則涵蓋了集團與子公司的關(guān)系、上市公司、市值管理、市場化機制等四個方面?！?/p>

　　2月上旬，中國建材旗下的兩家公司北新建材和中國玻纖(現(xiàn)更名為中國巨石)混合所有制改革方案獲批，兩個月后，兩家公司分別于4月9日、4月21日因重大事項相繼停牌，但是混改方案未公開披露。

　　2014年9月，轟動一時的中石化銷售公司混改引資，共25家境內(nèi)外投資者認購該公司29.99%的股權(quán)，占股最多的投資者也才獲得2.8%的股份。另一個被廣泛關(guān)注的綠地集團混改案例，因為其2009年之前原本就是非國有控股的所有制結(jié)構(gòu)，不具普遍意義。

　　“‘混改’處于觀望境地，主要原因是沒有完全實現(xiàn)統(tǒng)一的頂層設(shè)計，這樣一來，在具體操作層面很多人感覺執(zhí)行不下去或者說不敢去執(zhí)行?！眹毁Y本董事長熊焰告訴記者。

　　“有些地方改革的重大問題因為頂層設(shè)計沒有明確而不能取得重大突破?！崩铄\告訴記者，頂層設(shè)計方案是設(shè)計圖，地方的方案則是施工圖，在頂層設(shè)計方案出臺后，“設(shè)計圖”如何轉(zhuǎn)化為“施工圖”是地方的主要工作之一。

　　李曙光在接受其他媒體采訪時認為，之所以未出現(xiàn)民資參與混改的案例，是因為國企和民企之間都缺乏意向，“國企怕被扣上國資流失的帽子。民企一是沒那么多錢，二是進去也得不到話語權(quán)，感覺沒著落、沒預(yù)期”，“中央最擔(dān)心的，是利益重新切割的過程中再現(xiàn)大規(guī)模國資流失，危及社會穩(wěn)定”。