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論者分析過許多原因，集中于以下三條：第一，高油價時推燃油稅會增加用車人或單位的支出，社會難以承受；第二，牽涉中央與地方的稅費調(diào)整，因為養(yǎng)路費是一種地方收入，而燃油稅則是一種共享稅收；第三，牽涉到政府不同部門之間的利益調(diào)整，養(yǎng)路費的收取單位是交通管理部門，而一旦變成了“稅”，則必須由稅務(wù)部門征繳。
我的看法是，上述這些理由可能確實存在，但都不是根本性的障礙。
所謂中央與地方、部門與部門之間的利益調(diào)整，歸根結(jié)底只是一個技術(shù)性問題。如果真的下決心改革，中央只要把燃油稅變成一項地方稅留在地方就可以了，如果不改革，中央本來也拿不到這筆錢。而如果各地政府都嚴格執(zhí)行收支兩條線的財政紀律，交通部門收上來的錢，是必須要納入政府的統(tǒng)一收支管理的，它自己根本沒有權(quán)利去隨便花掉。退一步說，即使交通部門有一定比例的提成，政府在改革以后也完全可以通過財政撥款的方式將原來的這部分利益補償給交通部門。不管是以養(yǎng)路費形式還是燃油稅形式存在，反正收上來的錢本就應(yīng)當用于公路養(yǎng)護。
至于說到增加社會負擔，那就更奇怪了。開征燃油稅的目的是要以這種更為公平合理的稅收去取代不公平不合理的養(yǎng)路費，而不是增加政府收入。國家應(yīng)當設(shè)計一個比較精準的經(jīng)濟學動態(tài)模型，在此基礎(chǔ)上確定燃油稅的稅率，以確保按此稅率與按現(xiàn)行養(yǎng)路費制度征收到的總金額大致相等。如此，不同用車個人和單位的稅費負擔雖會有很大變化，但全社會的總負擔并不會增加。而且由于燃油稅是一項鼓勵節(jié)約的制度，長期來看改革一定能夠降低全社會的總負擔。況且就算這個推斷成立，最近這10多年以來，有多少人聽說過政府因為擔心增加社會負擔而停止或暫緩某項它想要推進的稅費改革的？
此外，還有人將取消高速公路的收費與開征燃油稅扯在一起。這點也是不成立的，因為高速公路收費的依據(jù)是建立在它是公司化經(jīng)營(而非政府管理)的基礎(chǔ)上的，因而需要在一定年份內(nèi)(通常是20年)收回投資。車主向高速公路運營公司支付的“過路費”與向政府交通管理部門上繳的養(yǎng)路費的含義是不同的。
從“燃油稅”看改革推動力
那么，根本性的障礙到底在哪里呢？我認為這涉及改革的動力問題，我們應(yīng)當將關(guān)注重點放在下述問題上：哪些人有比較強烈的意愿推動(或阻礙)這一改革？
燃油稅取代養(yǎng)路費的改革帶來的核心變化其實很簡單：支出與開車的多少掛鉤。如果依據(jù)單位時間出車里程這個標準，目前中國的汽車保有情況大致可以劃分為四個部分：第一類是公交、出租以及包括貨運在內(nèi)的各類經(jīng)營性的車輛；第二類是政府的公車；第三類是所有企事業(yè)單位非經(jīng)營性的車輛；第四類是私人家庭車輛。我沒有做過科學的統(tǒng)計，但我認為根據(jù)直覺就很容易得出以下結(jié)論：第一類是用車最多的，第二類和第三類應(yīng)該差不多，但考慮到官員公車私用的情況非常普遍，第二類應(yīng)當比第三類用車要多；第四類用車最少。
由此可以判斷，燃油稅改革的支持者是所有私人車主和一部分企業(yè)(主要是私營企業(yè))，而它的反對者是經(jīng)營性車輛的擁有企業(yè)和一部分政府部門(還應(yīng)當包括許多國有企事業(yè)單位，眾所周知，它們的領(lǐng)導(dǎo)人其實跟政府官員沒什么區(qū)別)。而改革的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)又掌握在哪部分群體手里呢？當然是后者。很難設(shè)想，有人會費力地去推動一項有損于(或至少無利于)自己的改革。
當然，我們也不能把事情看成鐵板一塊。應(yīng)該說，在燃油稅的問題上，越是高層的政府——特別是中央政府——往往越有意愿推動這項改革，因為它們對社會公平正義、生態(tài)環(huán)境保護這類全局性的重大社會目標負有絕大部分責任。然而，30年的實踐告訴我們，改革的初始推動力的確都是自上而下的，但決定一項改革成敗的關(guān)鍵往往取決于能否調(diào)動基層政府的積極性。在中國的現(xiàn)行體制下，即便是對大多數(shù)老百姓有好處的改革，一旦損害到各級基層政府的利益，它也多半很難推行下去。更何況，對高層政府來說，燃油稅改革畢竟只是一個局部事件，遠非一樁生死攸關(guān)的重大事項，如果它要調(diào)動許多政治資源強行往下推，必然會擔心自己得不償失。
就燃油稅取代養(yǎng)路費的改革而言，它的直接受益群體缺乏的是基本的政策博弈力量，而它的間接受益者雖有足夠的博弈力量但又缺乏十分強烈的意愿，這就是這一場事先張揚了近20年的改革之所以難產(chǎn)的根源。如果這項改革想要重新獲得推進的動力，那么就必須有偶然的特殊機遇(或危機)打破幾乎已經(jīng)剛性化了的利益和博弈格局。不知道這一次，是否已經(jīng)到了這個時候？
進而言之，這也是走過了30年以后的整個中國改革事業(yè)的一個縮影。 |