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 ■有關(guān)專家表示，修訂應(yīng)突出以人為本，直接明確規(guī)定賠償責(zé)任限額
4月24日，一名東航飛行員辭職遭遇航空公司索賠1275萬(wàn)元一案，在昆明市中級(jí)人民法院終審宣判，判其賠償東航培訓(xùn)費(fèi)等共計(jì)140萬(wàn)余元。
歷時(shí)近一年的“天價(jià)”索賠案塵埃落定，不管該案與東航“返航”事件有無(wú)關(guān)聯(lián)，但與“返航”事件牽出的飛行員跳槽難、旅客延誤賠償難等問(wèn)題一樣，都從不同側(cè)面反映一個(gè)現(xiàn)實(shí)：民用航空法嚴(yán)重滯后于航空業(yè)發(fā)展。
今年1月，原民航總局代局長(zhǎng)、現(xiàn)任民航局局長(zhǎng)李家祥，在全國(guó)民航工作會(huì)議上表示：加快《民航法》修訂工作。有關(guān)專家認(rèn)為，民航法修訂，應(yīng)當(dāng)突出以人為本的思想，加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益和飛行員權(quán)益的保護(hù)。
爭(zhēng)議凸顯缺失
3月31日東航集體“返航”事件發(fā)生，在人們的熱切關(guān)注下，東航4月7日承認(rèn)其系“人為因素”引起。
飛行員為什么故意返航？人們?cè)谶M(jìn)一步追問(wèn)中得知：飛行員發(fā)泄對(duì)航空公司的不滿，用旅客與航空公司博弈。
跳槽難、勞動(dòng)強(qiáng)度大、待遇不公……隨后，飛行員紛紛站出來(lái)訴苦，讓人們知道了高薪風(fēng)光的飛行員還有如此之多的難言之隱，同時(shí)也讓人們了解了飛行員與航空公司間的博弈由來(lái)已久：2006年6月，因欲辦離職手續(xù)未獲公司批準(zhǔn)，東航某分公司6名飛行員在東航上�？偛块_(kāi)始為期5天的“絕食”抗議�！敖^食”飛行員稱，之前提出辭職，被公司按有關(guān)規(guī)定追索機(jī)長(zhǎng)600萬(wàn)元、副駕駛307萬(wàn)的巨額賠償。2008年3月14日下午，由于認(rèn)為受到了不公正的待遇，上海航空公司40余位機(jī)長(zhǎng)同時(shí)報(bào)請(qǐng)“病假”。2008年3月28日，東星航空11名機(jī)長(zhǎng)因與公司發(fā)生勞資等糾紛，集體“告假”……
“之所以發(fā)生以上事件，一個(gè)重要的原因就是，無(wú)論是航空法，還是原民航總局的規(guī)定，都沒(méi)有明確規(guī)定飛行員合理流動(dòng)的機(jī)制�！敝袊�(guó)政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員張起淮認(rèn)為，東航集體“返航”，是飛行員為了保護(hù)自己的權(quán)益，可又無(wú)法尋找到有利的法律武器和法律途徑的情況下，發(fā)生的“激進(jìn)”行為。
張起淮進(jìn)一步分析，大規(guī)模的飛行員辭職，主要是對(duì)航空公司內(nèi)部管理機(jī)制的不滿。飛行員和航空公司之間缺乏一個(gè)有效運(yùn)作的關(guān)系溝通和矛盾解決機(jī)制。一旦發(fā)生矛盾，即使飛行員的合法權(quán)益受到航空公司的侵害，飛行員也無(wú)法從正當(dāng)?shù)耐緩接憘�(gè)“說(shuō)法”，必然會(huì)導(dǎo)致雙方矛盾激化。
延誤旅客獲賠難的問(wèn)題，一直被口“誅”筆“伐”，在這次“返航”事件的處理中，同樣受到爭(zhēng)議。據(jù)了解，民航法第一百二十六條規(guī)定，旅客、行李或者貨物在航空運(yùn)輸中因延誤造成的損失，承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。經(jīng)查明，集體“返航”事件，航空公司沒(méi)有免責(zé)理由，賠償是必須的�？稍趺促r償？賠多少？現(xiàn)行民航法并未作出規(guī)定。
依據(jù)2004年7月原國(guó)家民航總局出臺(tái)的《關(guān)于貫徹國(guó)內(nèi)航空公司因自身原因造成航班延誤給予旅客經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見(jiàn)》，東航只給每名旅客400元左右的補(bǔ)償，逃避了賠償責(zé)任，表態(tài)令受延誤的旅客十分不滿。
有關(guān)專家表示，民航法在旅客權(quán)益保護(hù)上，有兩個(gè)問(wèn)題比較突出，一是在發(fā)生航班延誤的情況下如何處理？補(bǔ)償之外，如何對(duì)旅客進(jìn)行賠償？現(xiàn)行民航法對(duì)此的規(guī)定缺乏可操作性；另一個(gè)是在造成旅客傷亡的情況下，對(duì)其的賠償數(shù)額與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)差距較大。
修訂步履蹣跚
“法律規(guī)定過(guò)于原則，操作性較差的民航法已經(jīng)到了必須修改的地步�！敝袊�(guó)民航管理干部學(xué)院航空法研究中心主任董念清教授表示，民航法已經(jīng)實(shí)施了12年，現(xiàn)在環(huán)境發(fā)生了很大的變化，航空業(yè)也在迅速發(fā)展，中國(guó)航空運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量已居世界第二位，民航法不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的矛盾日益突出。
事實(shí)上，民航法從1996年3月起施行至今的12年里，伴隨著航空業(yè)發(fā)展中的新情況新問(wèn)題，修訂民航法的呼聲就沒(méi)有斷過(guò)。
2003年，隨著民航重組的結(jié)束和我國(guó)加入WTO以及各項(xiàng)法制改革進(jìn)程的加快，民航所面臨的國(guó)內(nèi)外法制環(huán)境發(fā)生了變化。當(dāng)時(shí)，據(jù)媒體報(bào)道，有關(guān)部門順應(yīng)專家學(xué)者的呼吁，展開(kāi)了民航法的修訂工作，稱“雙接軌”的需要：既要與市場(chǎng)接軌，又要與法制接軌。此后，還有報(bào)道“修訂草案稿已完成”、“有百余處修改”
等消息。
因賠償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，2004年11月發(fā)生的包頭空難事件，長(zhǎng)時(shí)間被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。2006年2月28日，原民航總局公布了《國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人賠償責(zé)任限額規(guī)定》，將航空運(yùn)輸承運(yùn)人對(duì)每名旅客的賠償責(zé)任限額規(guī)定為40萬(wàn)元人民幣。在2006年的兩會(huì)上，全國(guó)人大代表聯(lián)名建議修改民航法。人大代表、政協(xié)委員和一些法律專家認(rèn)為，民航法有關(guān)條款滯后、民航內(nèi)部管理制度不完善、不統(tǒng)一，其中不乏“自我保護(hù)”的“霸王條款”。
2007年1月，原民航總局公開(kāi)表態(tài)，現(xiàn)行的民航法產(chǎn)生于政企合一時(shí)期，隨著民航改革政企分開(kāi)后，該法部分內(nèi)容已不適應(yīng)民航發(fā)展和旅客權(quán)益保護(hù)的需要，亟待修訂。同時(shí)，透露已啟動(dòng)了民用航空法修訂的調(diào)研工作。
時(shí)至今日，民航法的修訂還是“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”。張起淮介紹，修訂工作不如預(yù)想的進(jìn)展順利。最大的阻力來(lái)自民航業(yè)內(nèi)部，民航管理部門出于對(duì)自身部門利益的維護(hù)，自然不會(huì)積極制定給自己增加約束的相關(guān)規(guī)定，包括旅客賠償及飛行員流動(dòng)等方面。
突出以人為本
民航法應(yīng)該修、急于修，已成社會(huì)共識(shí)。對(duì)此，專家提出了修改期望和建議。
張起淮認(rèn)為，民航法的修改，應(yīng)當(dāng)突出以人為本的思想，加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益和飛行員權(quán)益的保護(hù)，合理限制行業(yè)保護(hù)。他建議盡快組織相關(guān)管理人員和專家對(duì)目前民航法存在的缺陷，以及航空業(yè)出現(xiàn)的新問(wèn)題加緊研究，制訂一部與國(guó)際接軌、適當(dāng)超前的航空基本法。對(duì)目前民航法中有關(guān)賠償標(biāo)準(zhǔn)、航班延誤賠償?shù)嚷浜笥谏鐣?huì)發(fā)展的規(guī)定進(jìn)行修改，添加機(jī)場(chǎng)安全管理、事故處理程序等規(guī)定。
民航法是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中制定的，主要針對(duì)行業(yè)監(jiān)管，對(duì)民航企業(yè)傾斜色彩濃。對(duì)此，董念清表示，在消費(fèi)者與承運(yùn)人二者的利益上，應(yīng)從向承運(yùn)人傾斜轉(zhuǎn)為向消費(fèi)者傾斜。因?yàn)楹娇者\(yùn)輸業(yè)已不再是當(dāng)初弱不禁風(fēng)的行業(yè)，當(dāng)初為了保護(hù)幼稚的民航業(yè)，法律上做出了一些傾斜，那么，在航空業(yè)成長(zhǎng)壯大的今天，法律的天平應(yīng)向消費(fèi)者傾斜。
同時(shí)，他指出，目前世界有些國(guó)家(包括國(guó)際公約)的法律規(guī)定，都已經(jīng)更多地轉(zhuǎn)向維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益了。
鑒于國(guó)際條約及各國(guó)航空基本法中對(duì)航空運(yùn)輸?shù)馁r償標(biāo)準(zhǔn)和賠償責(zé)任限額都有直接規(guī)定，有關(guān)專家建議，我國(guó)也應(yīng)在民航法中直接明確規(guī)定賠償責(zé)任限額，并本著
“法律面前一律平等”的原則，統(tǒng)一國(guó)際國(guó)內(nèi)賠償標(biāo)準(zhǔn)。退一步講，如果考慮到我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不能一步到位在民航法中直接規(guī)定，也應(yīng)在民航法中授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體規(guī)定。而不能像現(xiàn)在這樣授權(quán)原民航總局。民航局與航空公司、機(jī)場(chǎng)利益掛鉤，難以實(shí)現(xiàn)公平。
專家還建議，應(yīng)當(dāng)明確對(duì)賠償責(zé)任限額的修訂時(shí)限、修訂程序和修訂期限等內(nèi)容。 |