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我國有13多億人口，是世界上人口和勞動力最多的國家。我國的就業(yè)問題不同于發(fā)達國家，他們主要面臨青年勞動力的就業(yè)問題；也不同于其他轉(zhuǎn)軌國家，他們主要面臨轉(zhuǎn)軌帶來的結(jié)構(gòu)性失業(yè)和再就業(yè)問題；還不同于其他發(fā)展中國家，他們主要面臨農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)問題。我國就業(yè)所面臨的轉(zhuǎn)軌就業(yè)、青年就業(yè)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)同時出現(xiàn)、相互交織的“三碰頭”局面，決定了就業(yè)問題之復(fù)雜，就業(yè)工作任務(wù)之艱巨，是世界任何國家都未有過的。
一、我國就業(yè)的現(xiàn)狀和問題
1.改革開放以來，我國就業(yè)取得了巨大的成就。
——我國就業(yè)總量伴隨經(jīng)濟增長而持續(xù)增加，城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)模不斷擴大。2005年，我國城鄉(xiāng)從業(yè)人員達到7.6億人，比1990年增加了1.1億人，平均每年增加740萬人。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%。
——與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)，就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。在就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，1997年我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員第一次超過農(nóng)業(yè)。在就業(yè)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上，隨著取消對農(nóng)村勞動力流動的限制，人口城市化步伐明顯加快，城鎮(zhèn)就業(yè)比重逐年提高。此外，隨著非公有經(jīng)濟的迅速發(fā)展，其在國民經(jīng)濟總量中的份額不斷提高，已成為新增就業(yè)的主渠道。
——建立市場導(dǎo)向的就業(yè)機制，發(fā)展完善公共就業(yè)服務(wù)體系。與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，1998年6月，中央在10號文中提出了“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的新時期就業(yè)方針，明確建立市場導(dǎo)向的就業(yè)機制。與此同時，政府公共就業(yè)服務(wù)能力不斷提高，建立了10萬個以社區(qū)為平臺的下崗失業(yè)人員服務(wù)體系，公共就業(yè)服務(wù)體系正向制度化、專業(yè)化、社會化方向邁進。
——建立積極的就業(yè)政策體系，成功解決了體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)調(diào)整中下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題。2002年9月，在廣泛借鑒世界各國經(jīng)驗和總結(jié)我國各地成功做法的基礎(chǔ)上，黨中央、國務(wù)院召開全國再就業(yè)工作會議，頒布了《關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，制定了具有我國特色的積極的就業(yè)政策體系。2005年底，在總結(jié)3年實踐的基礎(chǔ)上，國務(wù)院制定了《關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，使原定的政策得到“延續(xù)、擴展、調(diào)整和充實”，使我國積極的就業(yè)政策進一步完善。2003年至2006年，通過大力實施積極的就業(yè)政策，我國就業(yè)再就業(yè)工作取得世人矚目的進展，成功地解決了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題。
——職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)不斷發(fā)展，勞動者素質(zhì)有所提高。通過加大職業(yè)培訓(xùn)工作力度，強化職業(yè)資格證書制度的實施，技能勞動者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)得到了改善，帶來了全社會勞動生產(chǎn)率的提高，推進了人力資源開發(fā)和資源替代戰(zhàn)略的實現(xiàn)。2.我國將長期面臨嚴峻的就業(yè)形勢。
一是勞動力供大于求的基本格局長期存在。我國人口與勞動力資源十分豐富，勞動力供大于求的狀況將長期存在。
二是就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾越來越突出。就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾在不同時期的表現(xiàn)不同，當(dāng)前主要表現(xiàn)為勞動者素質(zhì)的不適應(yīng)和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)偏低兩個方面。
三是新成長勞動力、農(nóng)村富余勞動力、下崗失業(yè)人員“三碰頭”導(dǎo)致就業(yè)矛盾更加突出。
因此，面對嚴峻的就業(yè)形勢和巨大的就業(yè)壓力，要實現(xiàn)社會就業(yè)比較充分的目標，就必須進一步加大就業(yè)工作力度，特別是需要通過法制化手段建立促進就業(yè)的長效機制。
二、就業(yè)促進立法是建立就業(yè)長效機制的必然選擇
1.政府促進就業(yè)和治理失業(yè)已成為國際社會的共識，立法成為世界各國促進就業(yè)最普遍最重要的手段。
目前，國際社會對政府必須承擔(dān)促進就業(yè)和治理失業(yè)的主要責(zé)任已形成共識，促進就業(yè)普遍成為各國政府施政綱領(lǐng)的重要內(nèi)容，甚至成為政黨競選的重要砝碼。立法已成為世界各國促進就業(yè)最普遍最重要的手段。當(dāng)然，立法模式根據(jù)各國法律體系和立法傳統(tǒng)也是有所不同的。
2.我國憲法、勞動法已有就業(yè)促進的法律規(guī)定，但解決如此艱巨而復(fù)雜的就業(yè)問題需要專門立法。
就業(yè)促進的法律目前主要包含在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國勞動法》中。為解決我國長期、艱巨而復(fù)雜的就業(yè)問題，不僅需要有綜合性法律的原則性要求，而且需要專門的有具體規(guī)定的就業(yè)促進立法，將實踐中證明行之有效的促進就業(yè)政策上升為法律規(guī)范，將促進就業(yè)措施明確為法律上的職責(zé)；按照“全面推行依法行政，努力建設(shè)法治政府”的目標，明確政府在促進就業(yè)中的重要職責(zé)，使政府工作不越位、不缺位、不錯位；促進就業(yè)涉及的主體非常廣泛，就業(yè)促進立法必須采取綜合性的、高位階的立法模式，專門的《就業(yè)促進法》則是最好的選擇。
3.我國積極就業(yè)政策的實踐和促進就業(yè)工作機制的形成，為就業(yè)促進立法創(chuàng)造了條件。
2002年，黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，實施了稅費減免、小額擔(dān)保貸款、社保（社會保險）補貼、崗位補貼、主輔分離（企業(yè)主業(yè)和輔業(yè)分離）、免費就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)等扶持政策，初步形成了有中國特色的積極的就業(yè)政策框架。2005年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，對原有的政策進一步延續(xù)、擴展、調(diào)整和充實，圍繞經(jīng)濟發(fā)展開發(fā)就業(yè)崗位，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與擴大就業(yè)的良性互動；強化政策扶持，促進就業(yè)再就業(yè)；改進就業(yè)服務(wù)，強化職業(yè)培訓(xùn)；規(guī)范就業(yè)管理，加強失業(yè)調(diào)控；完善社會保障制度，建立與促進就業(yè)的聯(lián)動機制這五個主題，提出一系列鼓勵辦法和扶持措施。同時，總結(jié)吸收各地成功實踐經(jīng)驗，進一步增強政策措施的針對性和有效性，充實完善我國積極的就業(yè)政策。
三、對就業(yè)立法的幾點建議
借鑒世界各國就業(yè)立法，結(jié)合我國國情，立法要堅持以下原則：一是擴大就業(yè)的原則。把擴大就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要目標，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和擴大就業(yè)的良性互動；二是市場就業(yè)的原則。深化勞動就業(yè)制度改革，完善市場導(dǎo)向的就業(yè)機制，保證勞動者擇業(yè)自主權(quán)和用人單位用人自主權(quán)；三是平等就業(yè)的原則。禁止就業(yè)歧視，為勞動者提供公平的就業(yè)機會；四是統(tǒng)籌就業(yè)的原則。統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。實現(xiàn)這些原則，要明確政府促進就業(yè)的職責(zé)，完善市場導(dǎo)向的就業(yè)機制，形成促進就業(yè)的工作制度和體系。
1.明確政府促進就業(yè)的職責(zé)，強化政府促進就業(yè)的責(zé)任。
——政府應(yīng)采取能夠擴大就業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展方式，實施有利于擴大就業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。將擴大就業(yè)擺在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置，作為經(jīng)濟社會發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要目標，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與擴大就業(yè)的良性互動。
——政府應(yīng)實行失業(yè)調(diào)控，努力保持就業(yè)局勢穩(wěn)定。失業(yè)調(diào)控是政府解決失業(yè)問題的重要手段，目的是把失業(yè)率控制在經(jīng)濟社會發(fā)展可以承受的范圍，包括四個方面的內(nèi)容：一是建立勞動力調(diào)查統(tǒng)計制度和就業(yè)登記、失業(yè)登記統(tǒng)計制度，全面準確了解失業(yè)情況，更好地開展有針對性的就業(yè)服務(wù)。二是建立就業(yè)和失業(yè)的評估制度。三是建立失業(yè)預(yù)警制度。四是完善失業(yè)保險制度，使失業(yè)保險在促進失業(yè)人員再就業(yè)和減少失業(yè)方面發(fā)揮更加積極的作用。
——政府應(yīng)形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作的工作機制。制定落實就業(yè)政策需要政府各部門的密切協(xié)作，各司其職，共同推進。應(yīng)通過立法確立全國促進就業(yè)工作的協(xié)調(diào)機制，加強各部門的協(xié)調(diào)配合，共同做好促進就業(yè)工作。
——政府應(yīng)完善公共財政投入制度。國家應(yīng)完善公共財政制度，各級政府要在財政預(yù)算中安排適當(dāng)比例的資金用于促進就業(yè)工作。同時，國家實行有利于促進就業(yè)的財政政策、稅收政策、信貸政策，鼓勵企業(yè)增加就業(yè)崗位，扶持失業(yè)人員就業(yè)，鼓勵勞動者自主創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的良性循環(huán)。
對政府上述職責(zé)的履行，應(yīng)建立責(zé)任報告和責(zé)任追究制度。政府要接受人大的監(jiān)督，定期報告就業(yè)形勢及就業(yè)目標的完成情況；政府機關(guān)要建立問責(zé)制度，明確責(zé)任主體和責(zé)任承擔(dān)方式，以保證就業(yè)目標的真正落實。
2.完善市場導(dǎo)向就業(yè)機制，建立統(tǒng)一的勞動力市場。
在市場經(jīng)濟條件下，勞動力資源的配置主要通過勞動力市場來實現(xiàn)，促進就業(yè)也要在勞動力市場這一平臺上來完成。要徹底改變目前由于地域、身份、行業(yè)、部門的原因造成的勞動力市場的分割狀態(tài)，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序并充滿活力的勞動力市場，促進勞動力按照市場的需要充分自由流動，實現(xiàn)最佳配置。因為勞動力流動帶來的結(jié)構(gòu)配置變化和創(chuàng)新，是我國經(jīng)濟增長的動力源泉之一。建立統(tǒng)一勞動力市場要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)、農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，保障農(nóng)村勞動者的平等就業(yè)權(quán)。
3.建立面向全體勞動者的促進就業(yè)制度，形成促進就業(yè)的工作體系。
——建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)制度和體系。鑒于公共就業(yè)服務(wù)在為社會就業(yè)特別是弱勢群體服務(wù)中發(fā)揮的重要作用，需要通過法律明確國家發(fā)展公共就業(yè)服務(wù)事業(yè)，完善公共就業(yè)服務(wù)制度，建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，提高公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率，并明確公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)對就業(yè)困難人員實施就業(yè)援助和服務(wù)的內(nèi)容。
——建立面向所有勞動者的職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)資格證書制度和體系。需要通過法律明確國家建立職業(yè)培訓(xùn)制度，通過職業(yè)培訓(xùn)使勞動者素質(zhì)適應(yīng)勞動力市場的需求。同時，建立職業(yè)能力評價體系，對規(guī)定的職業(yè)實行職業(yè)資格證書制度。
——建立困難群體就業(yè)援助制度。困難群體的就業(yè)援助包括：政府投資開發(fā)的公益性崗位，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排就業(yè)困難人員，并給予相應(yīng)補貼；采取特別扶助措施促進殘疾人就業(yè)；對因資源枯竭或者經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因造成就業(yè)困難人員集中的地區(qū)，采取特殊的扶持和幫助措施；通過稅費減免以及給予社會保險或崗位補貼等，鼓勵用人單位更多吸納就業(yè)困難人員。 |