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隨著宏觀經濟形勢的變化，作為核心政策工具之一的財政政策，正面臨著新的挑戰(zhàn)。對此，充分認清財政政策實施中存在的問題，厘清未來的發(fā)展方向，是當前宏觀調控與經濟轉型的必然需要。
應該說，在本輪調控過程中，財政政策對于刺激內需起到了重要作用，但過度依賴財政投資性支出政策，對于稅收政策、財政消費性支出政策、國有資本運營政策等其他財政政策工具重視相對不夠，同時，對于財政政策與貨幣金融政策的協(xié)調，也有許多不足之處。這些都制約了財政政策的作用效果。
對財政政策的結構效果重視也不足。從產業(yè)結構來看，財政政策支持對象，更多是重工業(yè)和基礎設施等領域，一定程度上加重了長期困擾中國經濟的產能過剩和重復建設問題。從企業(yè)結構來看，財政政策實施的受益者，更多是國有企業(yè)、大型企業(yè)，而對于民營企業(yè)、中小企業(yè)的支持力度還嚴重不足，這也使得后者在危機中復蘇的程度遠遠落后于前者。再從區(qū)域結構和城鄉(xiāng)結構來看，在充分調動了地方政府的投資熱情之后，財力充足的各地方政府，進一步增大了財政投資的擴張程度，并且首先保障城市領域的投資，而財力較弱的地方則對財政投資政策運用乏力，這使得原有的區(qū)域結構失衡和城鄉(xiāng)結構失衡問題更加突出。
財政政策對居民消費與社會福利的支持，也還有所不足。雖然從規(guī)模和增幅來看，近年來中央財政的相關支出不斷增加，但與迅速增長的投資性支出相比較，這些支出卻已相對落后，難以滿足經濟社會發(fā)展的需要。甚至在地方政府層面上，為了配合和保障中央積極財政政策的實施，對社會福利和保障性支出還間接產生了“擠出效應”。
在政府迫切運用財政政策來刺激內需的過程中，財政資金的使用效率經常被忽視。一方面，財政資金在撥付之后，對于后續(xù)使用的情況缺乏客觀科學的評價和管理。另一方面，財政投資的管理存在弊端，如同一個項目有多個部門管，地方針對同一個項目，還可以分頭向多個部門要錢。正是由于缺乏對資金使用效率的重視，
去年在積極財政政策執(zhí)行過程中，地方政府主導的公共建設項目大量出現(xiàn)過度投資和重復投資，降低了財政資金的實際運用效率和效果。
為了使財政政策在未來經濟發(fā)展中發(fā)揮更有效的作用，筆者以為，在政策思路上有幾方面問題亟須有所突破。
其一，積極財政政策如何適度退出。2010年是中國經濟結構調整的關鍵年份，因此如何有效地實施“退出”，是財政政策面臨的重點挑戰(zhàn)。這有兩方面含義，一是所謂“退出”，并非是指財政投資性政策的迅速弱化，而是如何在保障前期公共投資后續(xù)支持的情況下，根據(jù)宏觀經濟與財政狀況變化，動態(tài)地改革以財政投資為主的政策運行方式。二是更加重視財政政策的結構效果，今后的財政政策可能需要更加關注解決產能過剩和重復建設問題。
其二，財稅體制改革已經迫在眉睫。毫不夸張地說，在2009年經濟運行中出現(xiàn)的一些問題，無論是地方融資平臺的風險積累，還是地方政府“土地財政”模式下的房地產市場波動，其背后都是反映了現(xiàn)有財稅體制存在的弊端和矛盾。因此，為了完善財政政策運用，更有效地作用于經濟社會，財稅體制改革在目前尤其需要重視，如物業(yè)稅改革、地方政府債券改革等。
其三，財政政策需要更加重視民生。不可否認，近年來財政政策對于民生的關注程度不斷提高，但與社會公眾日益增長的需求相比，如經濟社會的發(fā)展階段相比，政府“讓利于民”、“支持民生”的程度還遠遠不足，這不僅使得經濟增長成果難以被多數(shù)社會公眾所享受，增加了社會不穩(wěn)定性，而且也難以實現(xiàn)經濟的持續(xù)發(fā)展、從“出口導向”向“依靠內需”的轉變等戰(zhàn)略目標。在經濟進一步復蘇過程中，這些問題將受到社會各界的廣泛重視。
其四，經濟社會發(fā)展中的新問題、新情況不斷出現(xiàn)，而傳統(tǒng)的財政政策工具和手段在應對這些問題時效果難盡如人意，財政政策創(chuàng)新的迫切性在大大增加。例如，低碳經濟的迅速發(fā)展，使相關的綠色稅收制度建設的迫切性大為提高，國有企業(yè)影響力的不斷增強，使得新形勢下創(chuàng)新國有資本運營政策也顯得非常重要。對此，下一步的財政政策運行，亟待在理論和實踐方面有所創(chuàng)新和突破。
最后，財政政策的內外協(xié)調更加重要。一方面，面臨更加復雜的國內外經濟形勢，以及外匯儲備管理體制改革、利率市場化改革、國庫管理制度改革等方面的要求，財政政策與貨幣政策的配合將亟待創(chuàng)新。此外，財政政策與產業(yè)政策、土地政策、環(huán)保政策等的協(xié)調，也需要有更多、更好的創(chuàng)新嘗試。另一方面，在財政政策工具的內部運用方面，也需要進一步協(xié)調優(yōu)化，尤其體現(xiàn)在財政投資支出與消費支出政策之間、稅收政策與支出政策之間、稅收政策與非稅收政策之間等，從而在整體上提高財政政策效率。
（作者系中國社會科學院金融研究所副研究員） |