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政府融資平臺實(shí)際在上世紀(jì)90年代就已經(jīng)出現(xiàn)，但真正引起關(guān)注卻是在這次“保增長、擴(kuò)內(nèi)需”的投資大潮中�，F(xiàn)在回頭來看，以政府公共投資為主導(dǎo)的4萬億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，是我國經(jīng)濟(jì)迅速企穩(wěn)回升的最直接、最關(guān)鍵因素。在這過程中，政府融資平臺的積極作用應(yīng)充分肯定。雖然其運(yùn)營管理存在這樣或那樣的問題，但在危機(jī)關(guān)頭，融資平臺在迅速貫徹中央和地方政府決策意圖、落實(shí)刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、籌措配套資金、組織實(shí)施重大項(xiàng)目等方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。
當(dāng)然，大規(guī)模發(fā)展政府融資平臺，只能說是非常時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)，從長遠(yuǎn)來看是不可持續(xù)的。目前，很多地方的政府融資平臺已經(jīng)接近或超過償債能力的極限。
據(jù)相關(guān)報(bào)道，目前全國各級政府融資平臺有8000多家，銀行貸款余額近6萬億元，其中項(xiàng)目貸款余額近5萬億元。地方政府融資平臺隱藏的各種風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為不爭的事實(shí)。如何防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方政府融資平臺規(guī)范健康發(fā)展，成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。
紓緩地方財(cái)政壓力
政府融資平臺問題要?dú)v史、辯證地來看。徹底解決融資平臺問題、管控好融資平臺風(fēng)險(xiǎn)，需要正本清源、因勢利導(dǎo)。
一是要適時(shí)重檢和改革分稅制，從體制上改變地方財(cái)政積弱狀況。1994年的分稅制改革，統(tǒng)一了稅法，增強(qiáng)了中央的調(diào)控力，意義重大。但是也應(yīng)看到，經(jīng)過這十多年的發(fā)展變遷，地方財(cái)政收入在占整體財(cái)政收入中的占比在不斷下降，很多地方實(shí)際上成了“吃飯財(cái)政”，稅收收入僅能維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)支出，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面已是捉襟見肘。依賴融資平臺、土地出讓解決資金缺口，客觀上也屬無奈之舉。因此，管控融資平臺風(fēng)險(xiǎn)不能僅靠“防”和“堵”，更要注重疏導(dǎo)，著眼于從體制上解決問題。我個人認(rèn)為，啟動新一輪分稅制改革的時(shí)機(jī)已漸成熟，要按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，做到合理分賬，并賦予地方一定的稅收管理權(quán)，做強(qiáng)地方的支柱財(cái)源，這才是治本之計(jì)。
二是逐步放開地方政府發(fā)債限制，引入市場化融資機(jī)制。我國預(yù)算法還不容許地方政府直接發(fā)債，因此目前采取的是財(cái)政部代發(fā)地方債券的變通形式。財(cái)政部代發(fā)債券，背后是國家信用，而地方政府直接發(fā)債則完全基于地方政府的信用，實(shí)質(zhì)內(nèi)涵大不相同。融資平臺資金屬于預(yù)算外管理，游離于財(cái)政監(jiān)督體系之外。而允許地方政府通過發(fā)債募集資金，嚴(yán)格納入預(yù)算內(nèi)管理，其優(yōu)點(diǎn)是公開透明。通過市場的剛性約束和監(jiān)督機(jī)制，可以更有效地避免地方政府負(fù)債的非理性擴(kuò)張，有助于強(qiáng)化自律機(jī)制、培育信用文化，總的來看是利大于弊。
有專家指出，目前地方政府發(fā)債的技術(shù)難題在于信用評級。實(shí)際上，近年來國內(nèi)金融業(yè)在客戶信用評級、國家主權(quán)評級等方面都取得長足進(jìn)步，我個人認(rèn)為，從技術(shù)上看，信用評級已不成其為制約瓶頸。
三是通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)政府投資逐步退出，紓緩負(fù)債壓力，吸引社會資本參與。目前地方政府融資平臺遍地開花，需要抓緊清理，主動收縮戰(zhàn)線，做實(shí)資本，降低負(fù)債率，防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對于一些有良好經(jīng)營回報(bào)和穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如收費(fèi)公路和橋梁，部分供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處置等項(xiàng)目，都可以考慮通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等多種形式，實(shí)現(xiàn)政府投資逐步退出。另外還可以探索引入資產(chǎn)證券化等創(chuàng)新機(jī)制，這在國外有很多成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。
古人說過，“不去小利，則大利不得”。通過主動退出“有利可圖”的項(xiàng)目，不僅有助于地方政府及時(shí)回籠資金，用于更迫切、更緊要的民生領(lǐng)域，而且可以大大拓寬民間資本、外資等投資渠道，吸引社會資本參與。只有激活了民間資本，投資拉動經(jīng)濟(jì)才是可持續(xù)的。
嚴(yán)控政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)
建設(shè)銀行在基礎(chǔ)設(shè)施信貸領(lǐng)域具有傳統(tǒng)優(yōu)勢，對于政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)的把控也是很審慎的，我們建立了一套比較完善的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和管理的制度、底線和標(biāo)準(zhǔn)：
一是在客戶準(zhǔn)入方面，實(shí)行嚴(yán)格的名單制管理，綜合考察地方財(cái)政實(shí)力、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、信用等級、項(xiàng)目情況等因素，設(shè)定差別化的信貸政策和準(zhǔn)入要求。同時(shí)對地方政府級別、債務(wù)率、一般預(yù)算收入、財(cái)政資金自給率、財(cái)政償債率等指標(biāo)明確底線，不符合標(biāo)準(zhǔn)的不予準(zhǔn)入。
二是在具體項(xiàng)目把握方面，重點(diǎn)關(guān)注第一還款來源，對于自身無經(jīng)營收入、完全依靠財(cái)政資金還款的政府融資平臺禁止辦理新增授信。嚴(yán)格項(xiàng)目資本金要求，加強(qiáng)對項(xiàng)目資本金到位真實(shí)性的審查。嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款，要求必須按項(xiàng)目單獨(dú)進(jìn)行評估、審批和簽署合同。
三是規(guī)范貸款擔(dān)保方式。要求借款人提供合格的抵質(zhì)押物；對于單純以項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行抵押的，嚴(yán)控抵押率。
四是嚴(yán)格權(quán)限控制，將政府融資平臺貸款發(fā)放的核準(zhǔn)權(quán)上收總行，未經(jīng)總行核準(zhǔn)，各級審批部門一律不得受理。
五是強(qiáng)化貸后管理和資金流向監(jiān)控。在系統(tǒng)中設(shè)置政府融資平臺客戶標(biāo)識并動態(tài)監(jiān)控。綜合運(yùn)用資金封閉管理協(xié)議、開立償債資金專戶、政府補(bǔ)貼資金專戶等方式，控制貸款用途、掌握資金流向，確保還款來源到位。同時(shí)建立完善了貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、排查及防控應(yīng)對機(jī)制等�？偟膩砜�，通過上述舉措，各級機(jī)構(gòu)較好地管控住融資平臺信貸風(fēng)險(xiǎn)。
（作者為中國建設(shè)銀行副行長兼首席風(fēng)險(xiǎn)官） |