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近期，各地推出了土地換社保的改革方案，用于解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題。從短期看，相比低價征地、變相征地而無任何社會保障的做法而言，土地換社保是一種進步，是在農(nóng)村公共服務體制尚未建立和公共財政制度還不完善的制度背景下的一種過渡辦法。但從中長期看，以土地來換取社會保障等公民的基本權利，是城鄉(xiāng)二元制度的延續(xù)，不僅不利于推進城鄉(xiāng)一體化進程，也將產(chǎn)生諸多不穩(wěn)定因素。
“十二五”時期，我國農(nóng)村老齡化加速，農(nóng)村人口社會保障和土地問題解決不好，極易引發(fā)社會沖突。政府作為公共利益的代表和維護公共利益的最后一道防線，更應著眼長遠來推進農(nóng)村土地制度改革。特別是在國際金融危機背景下，土地制度改革是穩(wěn)定農(nóng)村社會，啟動農(nóng)民消費的重大舉措，也是我國后危機時代改革攻堅的關鍵點。
應弱化土地的社保功能
將土地而不是國家財政提供的普遍性基本公共服務作為農(nóng)民生存發(fā)展的保障，強化了城鄉(xiāng)二元制度結構。社會保障的供給主體是政府，是政府的基本職責所在。從現(xiàn)實情況看，農(nóng)村土地流轉中的“土地換社保”，否認了政府理應承擔的基本公共服務職責，否認了農(nóng)民應當享受的基本生存權和公平發(fā)展權。土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，而享有基本公共服務應當是農(nóng)民的基本權利。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要以基本公共服務取代土地的社會保障功能，以確保農(nóng)民的基本生存權和發(fā)展權。
將土地作為農(nóng)民生存發(fā)展的保障，限制了農(nóng)民的選擇權。農(nóng)民不僅僅是一種職業(yè)，還是一種身份，農(nóng)民并不能自由地選擇在城鎮(zhèn)還是在農(nóng)村居住。同時，還限制了土地作為生產(chǎn)要素流動的功能，降低了土地資源配置的效率，降低了農(nóng)民的消費預期，不利于啟動農(nóng)村大市場。在當前實施擴大內(nèi)需、家電下鄉(xiāng)等政策的同時，更應著眼長遠的制度安排，讓農(nóng)民從土地增值收益中分享更大份額，保持農(nóng)民持續(xù)增收的良好預期。
土地保障引發(fā)了一系列新的社會矛盾和問題。我國農(nóng)村土地制度改革的實踐告訴我們，農(nóng)村土地承擔社會保障的功能，使土地流轉面臨著一定的經(jīng)濟社會風險，即失地農(nóng)民不僅有一個中長期的經(jīng)濟風險，而且面臨著失去社會保障的社會風險。例如，廣大農(nóng)民工享受的社會保障只等于城市居民的25.1%左右，國際金融危機導致大批的農(nóng)民工返鄉(xiāng)，農(nóng)民工將面臨既缺乏基本公共服務保障又缺乏土地權利的雙重困境。農(nóng)村社會穩(wěn)定的壓力不斷增大。
新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點不是強化農(nóng)村土地的社會保障功能，而是要加快弱化以至完全剝離土地的社會保障功能，轉而以基本公共服務為農(nóng)民生存和發(fā)展的基本保障，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下農(nóng)村土地制度改革的一個重要前提。
推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化
加快農(nóng)村土地制度改革與推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是相互結合、相互作用的。
城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是實現(xiàn)土地物權保護的重要條件。賦予農(nóng)民充分有保障的土地使用權，關鍵在于使農(nóng)民的土地使用權具有物權性質(zhì)。城市的土地可以抵押，為什么農(nóng)村土地不能抵押？其中的一個重要原因是擔心由此引發(fā)的一系列社會問題。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，不僅會大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農(nóng)村土地物權化改革提供更為有利的社會條件。
城鄉(xiāng)基本公共服務均等化有利于土地要素功能的發(fā)揮。由于農(nóng)村基本公共服務短缺，土地不僅發(fā)揮著生產(chǎn)功能，還承擔著養(yǎng)老保障等社會功能。土地承擔社會保障功能，不僅不利于規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，而且農(nóng)業(yè)本身固有的風險，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續(xù)穩(wěn)定的收入增長來源和安全保障。從各地實踐看，土地換來的保障難以解決失地農(nóng)民的長遠生計問題，使社會潛在矛盾增大。剝離土地的社會保障功能，需要加快建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系。據(jù)相關研究，中央只需要拿出財政收入的5%，就可以建立低水平、廣覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。從當前我國財力看，國家完全具備條件在2～3年內(nèi)初步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。
基本公共服務是農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入的前提條件。從現(xiàn)實情況看，實現(xiàn)充分而有保障的土地使用權要與實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化相結合。這樣，農(nóng)村土地有效流轉才有了前提條件，農(nóng)民也才有可能從快速城市化進程中獲得市民化的初始資本。因此，從推進城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略出發(fā)，關鍵是賦予農(nóng)民充分的土地財產(chǎn)權，而且應充分保障農(nóng)民依其財產(chǎn)權獲得財產(chǎn)性收入的權利。這無論是從增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實需求出發(fā)，還是從擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略出發(fā)，加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，是保護農(nóng)民土地財產(chǎn)的權益，為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長提供最基礎的制度保障。 |