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繼溫總理在政府工作報告中正式宣布2009年中國將發(fā)行2000億元的地方政府債券后，3月17日，財政部以答記者問的形式就本次地方政府債券發(fā)行的相關問題進行了迄今為止最詳細的披露。
從財政部披露的信息基本可以判斷，本次發(fā)行地方債券的目的完全是為了彌補中央項目配套資金的需要，2000億元本身的規(guī)模也很小，分配到各省基本就是撒胡椒面。另外，因為是配套項目的資金，且分配的基本原則是向中西部傾斜，這決定了債券分配并不完全按照財政的償還能力設計。因此，即使從試點的角度解讀，都很難對未來的地方政府債券發(fā)行產生多大的示范效應。
但是，盡管中央政府顯得小心翼翼，我們依然愿意將本次地方債券發(fā)行視為地方政府獲得與其承擔的公共事務相匹配的財權的破冰之舉。中央這次試點，在風險控制上極為重視：在發(fā)行方式上采取中央政府“代發(fā)代還”的形式，并將發(fā)債的主體限定在省級政府和計劃單列市。對于地方發(fā)債后募集的資金，將被限定用于中央財政投資地方項目的配套工程以及民生項目，不得用于經常性支出和建樓堂館所。在監(jiān)督機制上，對地方政府債券收支實行預算管理，納入各地區(qū)人民政府預算，并報同級人民代表大會審批。財政部也制定了一系列制度文件，對債券的發(fā)行、使用、監(jiān)督等工作作出了明確具體的規(guī)定。
這些謹慎的制度設計體現了中央對地方發(fā)債可能引發(fā)的風險的重視。不但在使用范圍上僅限于中央配套投資計劃的民生工程，更通過額度審批，代發(fā)代還等機制進行風險控制。在當下地方治理存在缺陷，地方官員因為政績而極有可能不顧道德風險大量舉債的情況下，這些通過中央政府行政監(jiān)控的制度設計是完全可以理解的。但是，考慮到本次發(fā)行地方債券的特殊背景和項目的特殊用途，在某種程度上決定了本次地方債券發(fā)行的一系列制度設計具有極強的特殊性，對于未來真正放行地方債并無多大的普適價值和制度建設的意義。
站在公共選擇的視角，我一直對通過放行地方發(fā)債，倒逼地方政治民主和善政具有很大的期待。因為，從市場化的選擇而言，那些透明、善治且財力豐厚的地方政府發(fā)行的債券顯然更容易得到民眾的青睞，因此發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準和公共信用的一個透明指標，這無疑將徹底改變地方政府的思維和“基因”，使地方政府成為一個真正對當地民眾負責、自覺維護和培育自身信用的公共機構。
正是基于這種考慮，在2009年試點的同時，與地方政府長期發(fā)債有關的制度化建設必須提上日程，研究地方政府發(fā)債的長效安全機制，并且盡可能跑在風險的前面，從規(guī)模控制、風險預警、債務預算、債務審批等各個方面建立制度化的基本框架體系。
特別是考慮到行政審批和配額制在我國實行中的重大弊端，我們建議，具體的風險機制設計一定要堅持市場化的方向，應該強化信息披露和公眾的知情、參與決策的機制，尤其是要強化地方人大的長效監(jiān)督機制。通過公開透明的設置，在風險評估、利率水平的決定和擔保機制上都將監(jiān)督權交給公眾、媒體和地方人大。未來一定要堅決放棄審批、配額等給權力尋租留下空間的機制，防止地方政府利用審批和配額的天然制度缺陷，不遺余力地通過“跑部錢進”等尋租行為達到發(fā)債的目的，破壞整個發(fā)債機制，引發(fā)道德風險和債務危機。 |