負面清單模式對中國建立推進政府管理改革以及建立成熟的市場經(jīng)濟體系具有重要意義，也成為國際投資新規(guī)則發(fā)展的風向標。然而，負面清單模式不僅在于“面”的推廣，更在于“度”的深化。
負面清單管理模式國際通行
負面清單產(chǎn)生于《關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)》烏拉圭回合關(guān)于《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的談判過程中。所謂“負面清單管理模式”是指建立“以準入后監(jiān)督為主，準入前負面清單方式許可管理為輔”的投資準入管理體制，即政府將不允許外國投資者投資的相關(guān)產(chǎn)業(yè)列入“負面清單”，在此名單之外，政府不應進行太過嚴格的監(jiān)管。
2013年上海自貿(mào)區(qū)作為中國首個試點的試驗區(qū)開始實施負面清單模式。上海自貿(mào)區(qū)2013年版的負面清單包括了國民經(jīng)濟18個經(jīng)濟行業(yè)門類，涉及89個大類、419個中類和1069個小類;編制特別管理措施共190項(約有17.8%的小類有特別管理措施)。其中，對試驗區(qū)重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)(服務(wù)業(yè)和部分制造業(yè))按照小類表述，制造業(yè)限制小類占比約11.6%，服務(wù)業(yè)限制小類占比約23%，涉及面可謂甚廣。
目前世界上至少有77個國家采用了準入前國民待遇+負面清單的外資管理模式，許多區(qū)域性貿(mào)易安排也采取了這種外資管理模式。尤其值得關(guān)注的是，美國力推的“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定(TPP)”、“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)議(TTIP)”等貿(mào)易協(xié)定談判，將未來開放的重點聚焦在服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域，全力打造新一代國際投資貿(mào)易規(guī)則，“準入前國民待遇+負面清單”的外資管理模式成為引領(lǐng)國際投資規(guī)則發(fā)展的新風向。
中國實行負面清單管理是根本性變革
作為世界貿(mào)易大國，中國融入國際經(jīng)濟規(guī)則體系的程度正在逐漸加深。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議2014年1月發(fā)布的《全球投資趨勢監(jiān)測報告》顯示，2013年流入中國的外國直接投資達1270億美元，穩(wěn)居世界第二，與美國的差距進一步縮小到320億美元。商務(wù)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，僅2013年全年新設(shè)立外商投資企業(yè)就達22773家�？梢哉f，負面清單模式是中國外商投資管理體制和政府管理經(jīng)濟方式的一次根本性變革。
2013年之前，我國外商管理模式一直采取的是準入后國民待遇和正面清單的模式，對外商直接投資進入進行審批，通過外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄對外商投資產(chǎn)業(yè)進行引導和管理，外商投資項目分為鼓勵類、允許類、限制類和禁止類。十八屆三中全會后，我國以開放促進改革，放寬外商投資準入，推進服務(wù)領(lǐng)域的投資自由化，將外商投資項目由核準制改為備案制，將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理，積極構(gòu)建更加開放、公平非歧視的政策體系。
仍存在許多問題亟待解決
盡管商務(wù)部推行“可復制、可推廣”的負面清單管理模式至全國，但從深層次講，中國版負面清單管理模式仍存在許多亟待解決的問題：
首先，實現(xiàn)負面清單管理模式不是簡單地“由正轉(zhuǎn)負”，把原來的鼓勵類去掉，把禁止類和限制類合并起來，再加上其他一些限制條件，而是要進一步厘清政府與市場的邊界。因此，要對各行業(yè)各門類進行重新分析評估，盡量縮短清單條目，放寬市場準入門檻，否則過于冗長、面面俱到的負面清單與正面清單無異，也就達不到激發(fā)市場活力的目的。
其次，負面清單管理模式意味著給予外資更多的自由，但是我國并不會喪失對外資的監(jiān)管權(quán)，負面清單只是將傳統(tǒng)上的事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮�、事后監(jiān)管。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，一方面，在外資準入方面采取負面清單模式有利于促進投資自由化;另一方面，負面清單模式意味著全面開放未來投資監(jiān)管體制，即使是那些國內(nèi)尚不存在的產(chǎn)業(yè)。這一模式的最大挑戰(zhàn)在于，采取負面清單模式時，若某一產(chǎn)業(yè)沒有列入例外或者不符措施，可能會導致其潛在地受到來自外國投資競爭的損害。近幾年，一些跨國公司在中國采取雙重定價，排斥競爭、收取不合理的高額專利許可費等方式獲取壟斷暴利就是跨越壟斷紅線、損害消費者權(quán)益。最近商務(wù)部展開的一系列反壟斷調(diào)查也是事出有因。因此，對于監(jiān)管部門而言，如何加強有效監(jiān)管將是一個非常嚴峻的課題。
第三，目前，我國有關(guān)外商投資準入的政策法規(guī)過于繁雜，多頭管理、多層次立法、區(qū)域差異大、內(nèi)容欠缺統(tǒng)一性、規(guī)范性等等，問題十分突出。為此，有必要對現(xiàn)行外商投資準入條例重新加以分類梳理，剔除其中重疊、交叉和沖突的政策，并逐步規(guī)范、透明并與國際高標準規(guī)則接軌。但同時，更大的挑戰(zhàn)則在于對外資監(jiān)管的高水平透明度的要求，即不僅需要按照規(guī)定格式提供所有不符措施的詳細信息，而且實施這些措施的同時必須保持高標準的透明度。使用“負面清單”意味著未來投資監(jiān)管體制的全面開放，這需要中國做好充分準備。
最后，“負面清單”的一個難題就是對東道國民資產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的保護問題。我國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級正處于發(fā)展的關(guān)鍵時期，投資模式創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新層出不窮，但“負面清單”中列入的行業(yè)是有限的，因此，如何制定出既體現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)保護的核心利益、又能夠?qū)σ恍⿷?zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)具有前瞻性的“負面清單”，并取得經(jīng)濟自由與經(jīng)濟安全之間的平衡，將是一個巨大的挑戰(zhàn)。
