稅收法治是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要內(nèi)容。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)稅收法治化程度不高，稅法體系不完善，如何真正落實(shí)三中全會(huì)決定中提出的“稅收法定原則”成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。
在日前舉行的中國(guó)稅法論壇第三屆中國(guó)稅務(wù)律師和注冊(cè)稅務(wù)師論壇上，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員郝如玉、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希、中國(guó)稅務(wù)報(bào)社總編輯劉佐、國(guó)稅總局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)張學(xué)瑞、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文等專家就如何落實(shí)稅收法定、全面推進(jìn)依法治稅、發(fā)揮人大立法職能等闡述了各自的觀點(diǎn)。
郝如玉：長(zhǎng)期授權(quán)立法的作法要扭轉(zhuǎn)
十八屆四中全會(huì)上提出了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的主張，落實(shí)到稅收領(lǐng)域，核心在于“落實(shí)稅收法定原則”，全面推進(jìn)依法治稅。
無(wú)論是落實(shí)“稅收法定原則”，還是推進(jìn)依法治稅，都應(yīng)“堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。然而，我國(guó)現(xiàn)行的18個(gè)稅種，全國(guó)人大審議立法的只有3個(gè)，其他15個(gè)還都是國(guó)務(wù)院條例、規(guī)定，這15個(gè)條例中有4個(gè)已經(jīng)制定了60年。作為基本經(jīng)濟(jì)制度之一的稅收制度應(yīng)該以法律的形式體現(xiàn)，這在各國(guó)都是基本的作法，具體到我國(guó)，則是應(yīng)該由全國(guó)人大及人大常委會(huì)進(jìn)行稅收基本法的立法，所以，最近我在不同場(chǎng)合都提出主張，稅收領(lǐng)域長(zhǎng)期授權(quán)立法的作法需要扭轉(zhuǎn)，稅收條例應(yīng)逐步上升為法律。
《稅收征管法》作為稅收征管領(lǐng)域的根本性大法，是規(guī)范我國(guó)現(xiàn)行18個(gè)基本稅種征收管理的基本程序法，立法質(zhì)量直接影響各稅種的征管工作開(kāi)展的效果。現(xiàn)行的《稅收征管法》是由全國(guó)人大常委會(huì)于2001年審議通過(guò)的，到目前已經(jīng)有14年。期間，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)都發(fā)生了巨大的變化，尤其當(dāng)今經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)和電子交易的發(fā)展，給《稅收征管法》提出了前所未有的挑戰(zhàn)，在征管手段、征管程序、納稅人權(quán)益保護(hù)等方面都明顯與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)。推進(jìn)《稅收征管法》的修訂工作已經(jīng)成為一項(xiàng)非常急迫的工作，是落實(shí)稅收法定原則的最重要內(nèi)容之一。
無(wú)論是在《稅收征管法》的修訂中，還是在房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等各個(gè)領(lǐng)域的立法過(guò)程中，切實(shí)“落實(shí)稅收法定原則”應(yīng)從以下兩個(gè)方面著眼：
一是要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)依照法定程序進(jìn)行�！读⒎ǚā穼�(duì)法律、法規(guī)的制定規(guī)定了嚴(yán)格程序，稅收立法應(yīng)該遵循程序進(jìn)行，并廣泛聽(tīng)取各個(gè)領(lǐng)域人士的觀點(diǎn)和看法，做到民主立法。
二是要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況加強(qiáng)立法研究。當(dāng)前，以互聯(lián)網(wǎng)科技為代表的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)交易的形式更加復(fù)雜和隱蔽，這給相關(guān)稅收征管帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)，稅收立法應(yīng)該充分結(jié)合這些背景，盡可能符合實(shí)際，不斷推進(jìn)科學(xué)立法水平。
張學(xué)瑞：稅收立法要堅(jiān)持人大主導(dǎo)作用
一般的現(xiàn)代文明國(guó)家就是法治國(guó)家，就是稅收法治國(guó)家，所以說(shuō)我們文明的進(jìn)步，稅收是必須要法治化。
我們提出現(xiàn)代化非常重要的標(biāo)志就是法治化，沒(méi)有法治化，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是不行的，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化首先要實(shí)現(xiàn)法治化�，F(xiàn)代化和法治化他們共同核心的特征就是要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化和制度化。
目前我國(guó)依法治國(guó)面臨的矛盾形勢(shì)非常嚴(yán)峻，存在三個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是法律法規(guī)立法存在很大問(wèn)題，不科學(xué)，操作性差，立法部門(mén)化現(xiàn)象很嚴(yán)重；第二大問(wèn)題是執(zhí)法司法上存在問(wèn)題，執(zhí)法不公、執(zhí)法腐敗很嚴(yán)重；第三是人民信法守法、依法維權(quán)的意識(shí)很弱。要推進(jìn)法治的發(fā)展必須要解決這些問(wèn)題。
要實(shí)現(xiàn)稅收立法必須堅(jiān)持人大的主導(dǎo)作用，法律是國(guó)家意志的體現(xiàn)，沒(méi)有人大的主導(dǎo)，民主性就是有限的，體現(xiàn)的不一定是國(guó)家意志。稅收問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是政治問(wèn)題，是憲法問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，首先要破除部門(mén)化，特別是起草權(quán)的問(wèn)題。起草權(quán)是國(guó)家立法權(quán)重要組成部分，不可分割。如果起草權(quán)都在部門(mén)，會(huì)導(dǎo)致立法質(zhì)量不高，爭(zhēng)權(quán)違責(zé)、法律之間打架，根源就是部門(mén)化的問(wèn)題。法律回歸到人大，行政法規(guī)回到國(guó)務(wù)院，誰(shuí)的權(quán)誰(shuí)去行使。
劉佐：把稅收法定原則寫(xiě)入憲法
完善稅制首先要完善憲法，從這些年來(lái)看中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于法治、對(duì)于稅收法治越來(lái)越成一個(gè)很高度的重視狀態(tài)。特別是四中全會(huì)決定，完善以憲法為核心的法律體系，我首先想到的是應(yīng)該完善憲法當(dāng)中有關(guān)稅收的內(nèi)容。
各國(guó)憲法的匯編，收集了193個(gè)國(guó)家現(xiàn)行憲法，我專門(mén)看有關(guān)稅收法定的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同的規(guī)律，絕大多數(shù)國(guó)家，基本都有稅收法定內(nèi)容�？磭�(guó)內(nèi)，中國(guó)的憲法歷史并不長(zhǎng)，清末的憲法大綱，民國(guó)時(shí)期的幾部典型的憲法，或者具有憲法性質(zhì)的文獻(xiàn)，都可以看到稅收法定的規(guī)定。1949年新中國(guó)成立以后，9月通過(guò)的共同綱領(lǐng)到五四憲法，七五憲法等等，以及后來(lái)的憲法修訂，都沒(méi)有稅收法定的內(nèi)容。這是非常遺憾的，下一步應(yīng)該在下一輪憲法修改時(shí)，把稅收法定的原則寫(xiě)進(jìn)去。
怎樣在憲法中落實(shí)稅收法定原則？除了寫(xiě)進(jìn)去之外，還有一些實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。比如，現(xiàn)在是分稅制的財(cái)政體系，對(duì)于稅收應(yīng)該是分級(jí)，有人說(shuō)稅收法定就是要把稅收條例上升為法律，有一定道理，是不是都要上升為法律，我持不同的看法。因?yàn)槿珖?guó)性的稅收，比如增值稅法、個(gè)人所得稅法應(yīng)該由全國(guó)人大立法，房地產(chǎn)稅等等小稅種有必要拿到全國(guó)人大立法嗎？地方不行嗎？我認(rèn)為不一定，這是需要考慮的。
權(quán)利和義務(wù)的問(wèn)題�，F(xiàn)行的《憲法》56條規(guī)定：公民有依法納稅的義務(wù)，也有若干的權(quán)利。這是不完整的，不僅公民有，法人和組織也有依法納稅的義務(wù)。權(quán)利和義務(wù)要有一個(gè)對(duì)等，不能光講義務(wù)，很多人說(shuō)收了這么多稅干了什么？有沒(méi)有方法可以監(jiān)督一下，這些意見(jiàn)都是很尖銳的。
最后，要有一些配套的措施。光有稅收法定還不行，不僅是稅收法定而且應(yīng)該有財(cái)政法定，除了收入以外，支出也應(yīng)該法定，這是對(duì)的。不管怎么說(shuō)，財(cái)政收入里稅收的主體地位應(yīng)該予以肯定，這在預(yù)算法有表述，但是我認(rèn)為在憲法里應(yīng)該有更明確的表述。類似的還有預(yù)算法的一些要點(diǎn)，審計(jì)法的一些要點(diǎn)，都應(yīng)該挪到憲法，這是保證的必要條件，相輔相成的。沒(méi)有預(yù)算何談稅收，沒(méi)有審計(jì)能行嗎？不行。所以我認(rèn)為這些都是必要的。
怎么樣具體落實(shí)稅收法定原則？除了憲法里要寫(xiě)上法定以外，還有一些做法。我認(rèn)為需要分類處理，除了地方和中央有別，還有幾個(gè)事情：凡是條件比較成熟的可以先立法，比如，現(xiàn)在18個(gè)稅種里，關(guān)稅自從入世以后比較成熟，修改也比較少，沒(méi)有什么太多的修改，這種情況下是不是關(guān)稅可以先行立法？我認(rèn)為有可能。有些稅種正在改革，改革沒(méi)有完成，先不要急，比如我們現(xiàn)在正在搞消費(fèi)稅的改革，擴(kuò)大征稅范圍等等，沒(méi)有搞完弄一個(gè)消費(fèi)稅法不現(xiàn)實(shí)。加快改革步伐，改革基本完成之后制訂消費(fèi)稅法比較合適。
我們已有的稅法也需要繼續(xù)完善，并不是說(shuō)那些沒(méi)有立法的要完善，已經(jīng)立法的也要完善。比如個(gè)人所得稅法大家都認(rèn)為不合理，要修改要完善�！抖愂照鞴芊ā芬彩乔Н彴倏�。無(wú)論是從理論上還是實(shí)踐上還是技術(shù)上，都會(huì)發(fā)生很大的變化，不改不行，小改也不行，一定要大改�，F(xiàn)在的理論指導(dǎo)，現(xiàn)在的技術(shù)支撐，都有問(wèn)題，而不是修改幾個(gè)條款，增加一些內(nèi)容，刪除一些內(nèi)容，改幾個(gè)錯(cuò)別字。
最后，除了我們所說(shuō)的稅法以外，和其他的法律是有相互關(guān)系的，應(yīng)該有一個(gè)聯(lián)動(dòng)或交互，比如憲法里做了一些修改，相關(guān)的法律也要修改。舉個(gè)例子，1988年修改憲法，確定私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法性，有憲法依據(jù)。比如正在搞營(yíng)改增，營(yíng)改增改了以后，并不是兩個(gè)稅種的簡(jiǎn)單合并，涉及到很多問(wèn)題，比如很多技術(shù)問(wèn)題，企業(yè)的會(huì)計(jì)問(wèn)題，財(cái)務(wù)問(wèn)題，成本核算問(wèn)題，相關(guān)法律法規(guī)都需要修改。
劉尚希：政府所有收入取得都要有法可依
稅收法定從字面理解可能就是稅收，其實(shí)不止字面上的“稅收”二字，而是指政府所有收入的取得都要有法有據(jù)，包括稅，也包括非稅。現(xiàn)在的情況看起來(lái)，非稅制度的法定構(gòu)成顯得越來(lái)越重要。這對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的影響是相當(dāng)大的。非稅制度從表面上看，不如稅收那么多，但產(chǎn)生的影響一點(diǎn)不亞于稅收。所以稅收法定應(yīng)當(dāng)是指他的精神含義，不是字面的含義，指政府所有收入的取得都是要法定的。
稅收法定不僅是立法，包括立法和法律實(shí)施。良法立出來(lái)了，不能有效實(shí)施，就達(dá)不到善治，二者缺一不可。稅收法定，立法是前提，是必要條件，但是光有立法，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。稅法的實(shí)施，也包括了執(zhí)法，司法、守法這些環(huán)節(jié)。因?yàn)榱⒎ㄊ怯幸粋�(gè)過(guò)程，要實(shí)施更要有長(zhǎng)期的追求，長(zhǎng)期的過(guò)程。這些法不能一下子變成良法，比如18個(gè)稅種，只有3個(gè)法，其他都是條例，能不能在一個(gè)早上全變成稅法呢？很顯然是困難的，需要時(shí)間。我們要加快立法的進(jìn)程。在沒(méi)有變成法律的時(shí)候，即使是國(guó)務(wù)院的條例也要做到怎么有效的實(shí)施。稅收法定的準(zhǔn)確的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括了四個(gè)環(huán)節(jié)，也就是立法、執(zhí)法、司法、守法。
法律實(shí)施在中國(guó)當(dāng)下更加重要，因?yàn)檫@一點(diǎn)關(guān)系到我們的法律是不是有生命，是不是有權(quán)威。一分立法，九分實(shí)施。我們現(xiàn)在立的法不少，我們國(guó)家的法律有不少法律是在睡覺(jué)的，可見(jiàn)法律實(shí)施，把立的法變成一種行動(dòng)，這在當(dāng)前依法治國(guó)的過(guò)程中更加重要。
稅收法定要求我們兩個(gè)方面不可偏廢，既要立好法，變成良法，同時(shí)要有強(qiáng)有力的法律實(shí)施，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)稅收法定。
劉劍文：立法要有授權(quán) 授權(quán)要有監(jiān)督
隨著我國(guó)改革開(kāi)放步伐的加快，財(cái)稅法制越來(lái)越引起很多人的關(guān)注，2014年是改革的元年，2015年是法治的元年。改革要在法治的框架下進(jìn)行，改革和法治是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間兩個(gè)永恒的主題。
首先，落實(shí)稅收法定原則，推動(dòng)財(cái)政稅收法定。稅收法定既有形式上的法定也有實(shí)質(zhì)性的法定，作為一個(gè)形式上的法定，可以很短時(shí)間實(shí)現(xiàn)。實(shí)質(zhì)法定就是強(qiáng)調(diào)在稅收立法里公平稅負(fù)的問(wèn)題，如何體現(xiàn)，這可能需要時(shí)間。我們對(duì)稅收法定的理解不要做廣義的解釋，這里所講的稅收法定的法是狹義的法，指的是法律。四中全會(huì)解決了改革與法治的重大理論問(wèn)題，改革要在法治的框架下進(jìn)行。
其次，有立法就要有授權(quán)，有授權(quán)就需要監(jiān)督。我們過(guò)去說(shuō)有授權(quán)缺乏監(jiān)督，監(jiān)督也要在稅收法定的范圍內(nèi)進(jìn)行。但是我們要看到這一點(diǎn)，光談稅收法定不談財(cái)政法定是不夠的。因?yàn)槲覀兛梢钥吹剑鐣?huì)的發(fā)展是從稅收法定到預(yù)算法定到財(cái)政法定，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政領(lǐng)域法治化的問(wèn)題。我們最近也向中央高層提出建議，來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政法定的問(wèn)題。稅收法定如果沒(méi)有財(cái)政法定這樣一個(gè)保障，稅收法定很難實(shí)現(xiàn)。我們講的稅收法定更多是側(cè)重稅收領(lǐng)域的收入，而財(cái)政法定，即在收入上合理合法合憲，支出上公平公開(kāi)公正，監(jiān)管上有規(guī)有序有責(zé)，是我們應(yīng)該做的工作。
第三，關(guān)于依法行政的問(wèn)題。法治很重要的是依法治國(guó)，依法執(zhí)政，依法行政，建立法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。通過(guò)法治來(lái)推動(dòng)政府更好地為納稅人服務(wù)，是一個(gè)很重要的內(nèi)容。四中全會(huì)的一個(gè)決定核心就是限制公權(quán)力，規(guī)范公權(quán)力的問(wèn)題。
第四，關(guān)于稅收司法的問(wèn)題。我們要提高法律服務(wù)，如果沒(méi)有司法的發(fā)達(dá)，立法的發(fā)達(dá)，這個(gè)服務(wù)市場(chǎng)很難在一個(gè)規(guī)范有序的環(huán)境中進(jìn)行，同時(shí)還需要司法的保障，但是這些年來(lái)整個(gè)稅收的司法是非常滯后的。這個(gè)滯后和立法也有關(guān)系，因?yàn)槲覀兊牧⒎ū旧硪矞�，我們�(cè)谙乱徊竭�要推動(dòng)稅收司法的發(fā)展。因?yàn)樗痉ㄊ巧鐣?huì)公平正義的最后的一道防火墻。短期要建立稅收法定有困難，但是我們可以通過(guò)稅收領(lǐng)域一些重大案件教育社會(huì)，教育全體人民怎么提高對(duì)稅法的尊崇。
