近日，《證監(jiān)會(huì)委托上海、深圳證券交易所實(shí)施案件調(diào)查試點(diǎn)工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《委托規(guī)定》)發(fā)布。筆者認(rèn)為，交易所處于市場(chǎng)最前沿，理應(yīng)充分發(fā)揮其在證券監(jiān)管中的作用。
證券交易所是什么法律地位?按《證券法》第102條，“證券交易所是為證券集中交易提供場(chǎng)所和設(shè)施，組織和監(jiān)督證券交易，實(shí)行自律管理的法人”，目前上證所登記為國(guó)有性質(zhì)的事業(yè)法人單位。按《證券交易所管理辦法》，證券交易所設(shè)會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)和專門委員會(huì)，會(huì)員大會(huì)為證券交易所的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。
按上述兩個(gè)法律或規(guī)章，交易所理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)由證監(jiān)會(huì)提名，交易所總經(jīng)理由證監(jiān)會(huì)任免，甚至交易所中層干部的任免需報(bào)證監(jiān)會(huì)備案，財(cái)務(wù)、人事部門負(fù)責(zé)人的任免需報(bào)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn);另外證券交易所還擁有對(duì)會(huì)員、證券交易和對(duì)上市公司的監(jiān)管權(quán)。也就是說(shuō)，證券交易所不單是個(gè)自律組織，不少時(shí)候扮演的是執(zhí)行國(guó)家相關(guān)政策的組織機(jī)構(gòu)，是政府監(jiān)管部門微觀職能的延伸，也是對(duì)證券監(jiān)管部門監(jiān)管職能的有效補(bǔ)充。在現(xiàn)有法律構(gòu)架基礎(chǔ)上，證監(jiān)會(huì)提出委托滬深兩家交易所實(shí)施案件調(diào)查試點(diǎn)，有一定道理和必然性。
事實(shí)上，德國(guó)等成熟證券市場(chǎng)也有類似做法。德國(guó)的交易所受所在地州政府監(jiān)管，《交易所法》第4條規(guī)定，交易所交易監(jiān)控部門負(fù)責(zé)人的任免由交易所提名，報(bào)州政府交易所監(jiān)管機(jī)關(guān)批準(zhǔn);交易所的交易監(jiān)控部門擁有一定的調(diào)查權(quán)，在正常的工作時(shí)間內(nèi)可以進(jìn)入交易大廳或當(dāng)事人的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所調(diào)查和取證。交易所交易監(jiān)控部門按照州政府交易所監(jiān)管機(jī)關(guān)的指令，可以獨(dú)立進(jìn)行調(diào)查或?yàn)橹菡灰姿O(jiān)管機(jī)關(guān)及聯(lián)邦金監(jiān)局的調(diào)查工作提供協(xié)助。
交易所處在市場(chǎng)第一線，對(duì)市場(chǎng)操縱、內(nèi)幕交易等違法違規(guī)線索更能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，證監(jiān)會(huì)打擊違法違規(guī)，一個(gè)主要線索來(lái)源就是交易所，為此2013年8月中國(guó)證監(jiān)會(huì)在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稽查執(zhí)法工作的意見》專門要求，交易所對(duì)達(dá)到違法立案標(biāo)準(zhǔn)的線索，應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)報(bào)送稽查局。按《委托規(guī)定》，對(duì)部分涉嫌欺詐發(fā)行、內(nèi)幕交易等違法行為，證監(jiān)會(huì)將采取專項(xiàng)委托方式委托交易所實(shí)施調(diào)查取證，同時(shí)還為防止交易所及其工作人員不作為、亂作為有相應(yīng)舉措，這將督促交易所主動(dòng)作為，盡快提供監(jiān)管對(duì)象第一手違法違規(guī)材料，由此將大幅提高查案效率和質(zhì)量。
滬深交易所畢竟不是政府監(jiān)管部門的附屬機(jī)構(gòu)，而且政府監(jiān)管部門的監(jiān)管也難以代替交易所的自律監(jiān)管。自律一開始就是證券業(yè)的基石，證監(jiān)會(huì)國(guó)際組織明確指出，自律是應(yīng)對(duì)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)以及不斷變化的金融服務(wù)行業(yè)的有效和高效的監(jiān)管形式。自律監(jiān)管有不少優(yōu)點(diǎn)，更容易得到市場(chǎng)參與者的充分理解與主動(dòng)遵守、效率更高;交易所擁有大量專業(yè)性人才，監(jiān)管專業(yè)性和針對(duì)性更強(qiáng)，監(jiān)管工作不會(huì)偏離實(shí)際;自律監(jiān)管成本大大低于政府的行政監(jiān)管，其成本通過(guò)向會(huì)員和市場(chǎng)收取費(fèi)用來(lái)解決。當(dāng)然證券交易所的自律監(jiān)管也有缺點(diǎn)，包括為了小行業(yè)利益有可能損害社會(huì)公共利益，自律監(jiān)管缺乏直接強(qiáng)制執(zhí)行力等。
審視境外成熟證券市場(chǎng)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，多是力求在證券交易所自律監(jiān)管與行政監(jiān)管兩者之間尋求平衡;要盡快推動(dòng)我國(guó)證券市場(chǎng)步入健康發(fā)展軌道，同樣要在兩者之間尋找最佳平衡點(diǎn)，要更加注重發(fā)揮交易所自律監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮其在政府和市場(chǎng)之間的紐帶作用，保證交易所自律監(jiān)管的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。目前證監(jiān)會(huì)委托滬深交易所實(shí)施案件調(diào)查試點(diǎn)，這是發(fā)揮交易所監(jiān)管作用的重要舉措，不過(guò)，這總體上屬于委托執(zhí)法，應(yīng)納入完善行政監(jiān)管制度的范疇;今后，要根據(jù)證監(jiān)會(huì)和證券交易所各自的優(yōu)勢(shì)重新定位和完善兩者監(jiān)管權(quán)限，要賦予證券交易所更加有效的自律監(jiān)管權(quán)，比如增強(qiáng)交易所對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)施紀(jì)律處分和監(jiān)管措施的威懾力、強(qiáng)制力，通過(guò)交易所的及時(shí)監(jiān)管和處分，阻止違法行為的進(jìn)一步發(fā)生。
