運(yùn)用法治思維與法治方式深化國有企業(yè)改革，推動國有企業(yè)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，是法治中國建設(shè)的重要組成部分，也是依法治國方略在國有企業(yè)領(lǐng)域的落實(shí)與延伸。日前，中國人民大學(xué)商法研究所在京舉辦的“2014年中國資本市場法治論壇”上，與會專家圍繞著“依法治國背景下的國有企業(yè)改革及國有資產(chǎn)保護(hù)”論題進(jìn)行了深入討論。
全國總工會書記處書記郭軍：
國企的社會責(zé)任到底是什么
我一直在參加ISO26000的制定工作，第一是資本和勞動關(guān)系的定性定位解決好，第二個(gè)是市場與法治解決好，第三就是我們的發(fā)展和社會責(zé)任的問題。
國企喜歡談社會責(zé)任，但是社會責(zé)任就是捐助嗎？如果我們真的研究社會責(zé)任的問題，社會責(zé)任首先是善待勞工。SA8000進(jìn)入中國查什么？就查員工關(guān)系，我們的國企依然沒有把這個(gè)問題解決。還有，環(huán)境的保護(hù)、商業(yè)賄賂等這些問題都沒有解決。國企能不能捐？怎么捐也有問題，國企的利潤和價(jià)值是誰的？是全體公民的，因此捐贈不等于社會責(zé)任，在力所能及的時(shí)候做一點(diǎn)事情，當(dāng)然可以值得肯定，但這不是主要的。
國企經(jīng)常講的我們嚴(yán)格遵守了勞動法、我們最具有社會責(zé)任，抱歉，這是最基本的法律責(zé)任，我們不要把法律責(zé)任和社會責(zé)任混同。講企業(yè)只要努力掙錢了就是社會責(zé)任，很荒唐，因?yàn)檫@是企業(yè)的本能。你從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度也許對，因?yàn)槟隳脕磉@么多資源、這么多勞動，創(chuàng)造不出價(jià)值來，創(chuàng)造不出有價(jià)值的產(chǎn)品來，這是不負(fù)責(zé)任。這是企業(yè)本職。
國企應(yīng)該作為承擔(dān)社會責(zé)任的領(lǐng)頭雁，這次四中全會特別強(qiáng)調(diào)了社會責(zé)任的立法。國有企業(yè)確實(shí)要努力，社會責(zé)任簡單地說是在法律要求你做的基礎(chǔ)上你自覺自律做得更好。所以我覺得我們的國有企業(yè)應(yīng)該說還是在發(fā)展的這樣一個(gè)征程中，希望我們的國企能夠更好地承擔(dān)社會責(zé)任、遵守法律規(guī)定、遵循市場規(guī)則。
最高人民法院審委會委員劉貴祥：
應(yīng)該對國有資產(chǎn)流失提起公益訴訟
在國企改革中要堅(jiān)守法治思維和法治方式，也就是說我們在推出一個(gè)改革方案的時(shí)候，不管什么樣的改革方案，企業(yè)并購也好、企業(yè)重組也好，我想除了經(jīng)濟(jì)學(xué)論證之外，毫無疑問地要進(jìn)行法律方面的論證。也就是說要把各方相關(guān)利益，包括債權(quán)人、股東各方面的利益要充分地平衡了，以后發(fā)生糾紛有個(gè)著落，不要出現(xiàn)我們最后定奪的時(shí)候，總有一方利益沒辦法兼顧到的情形，那么遺留問題就會出來。上一次國企改革中出現(xiàn)很多糾紛，到現(xiàn)在還有遺留問題，到現(xiàn)在我們還在申訴、申請?jiān)賹彽陌讣�大量存在。
關(guān)于國有資產(chǎn)出現(xiàn)重大流失的時(shí)候，能不能提起公益訴訟的問題。我們知道民訴法55條第一次在我們國家的立法中提出了公益訴訟的概念，這是一個(gè)新生的概念。全民所有制，即便是國家的也是一個(gè)公共利益問題，我想把它納入到公益訴訟的范疇是沒問題的。
誰有資格提起公益訴訟？對提起訴訟的主體有很大爭議，我們這次環(huán)境污染公益訴訟基本上解決了這個(gè)問題，同時(shí)四中全會的決定大家也會注意到，又提出了一個(gè)可以提起公益訴訟的主體問題。
我想國有資產(chǎn)流失提起公益訴訟，首先有資格提起的應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)。當(dāng)然，也不能排除其他主體，比如說國資委行不行？國有企業(yè)它的代表人能不能提起？我覺得都是可以考慮的問題。我們老是提出很多很多問題，國有資產(chǎn)流失，有的人提出了種種擔(dān)憂，我們有沒有一個(gè)正當(dāng)?shù)姆陕窂絹斫鉀Q這個(gè)問題呢？我想這是應(yīng)該考慮的時(shí)候，到了需要考慮的時(shí)候了。
全國人大法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶：
政府要在國企設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)
說到國有企業(yè)的治理，我們經(jīng)常講股東會之下的董事會、監(jiān)事會的平行架構(gòu)。在2004年修改公司法的過程中，我們對世界上各國的公司立法進(jìn)行了一些梳理和研究，我們就發(fā)現(xiàn)世界上大多數(shù)國家，特別是發(fā)達(dá)國家的公司治理結(jié)構(gòu)并不是這樣的，只有日本、韓國和我們國家的臺灣和大陸是這種架構(gòu)。
我們后來在跟日本的公司法專家進(jìn)行交流的時(shí)候，他們認(rèn)為日本的公司法是學(xué)德國的，我們再看德國的公司治理結(jié)構(gòu)是什么樣的呢？是股東會選任監(jiān)事會成員組成監(jiān)事會，由監(jiān)事會提名董事會成員，這個(gè)跟日本的和我們現(xiàn)在的公司治理結(jié)構(gòu)是不一樣的。美國的公司治理結(jié)構(gòu)是單層制的，對于大公司來講董事會通常又被稱為監(jiān)督董事會，通過設(shè)獨(dú)立董事和專門委員會對公司業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，CEO負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營。體現(xiàn)在歐盟公司法指令中間規(guī)定了兩種不同的公司治理結(jié)構(gòu)。
我們的國有企業(yè)治理總體問題是監(jiān)督失效，不管是腐敗問題、工資問題、效率問題。我們國有企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制不可謂不多，我們有黨委的監(jiān)督，中央巡視組監(jiān)督，內(nèi)部有董事會、獨(dú)立董事、監(jiān)事會的監(jiān)督，還有職工、工會等等，外部還有審計(jì)監(jiān)督，這個(gè)非常疊床架屋的機(jī)制并沒有起到監(jiān)督的作用。
所以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，我們在企業(yè)治理法當(dāng)中，都提到了淡馬錫公司的董事會，它是一個(gè)監(jiān)督董事會，財(cái)政部常務(wù)副部長是董事長，他是政府官員在董事會居職，拿的是公務(wù)員的工資，他們很重要的任務(wù)是選聘一個(gè)CEO經(jīng)營公司。
三中全會的決定提出了要求，要建立職業(yè)經(jīng)理人的制度，所以我個(gè)人的意見就覺得在經(jīng)過進(jìn)一步國有企業(yè)改革的向前推進(jìn)，真正地把政企分開。政府一定要指任一個(gè)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，而不只是任一個(gè)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有企業(yè)。而這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)一定要企業(yè)化、市場化，建立真正的職業(yè)經(jīng)理人的制度，真正做到從現(xiàn)在還是來管具體的資產(chǎn)到管資本，包括政府的角色實(shí)行轉(zhuǎn)變。我們提出了很多年，打破國有企業(yè)的行政級別、官員的級別的問題，但是現(xiàn)在為什么解決不了呢？就是因?yàn)楣賳T還是負(fù)責(zé)參與公司的經(jīng)營，不能夠低于部長、司長的地位，不然沒有權(quán)威。如果政府指認(rèn)一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)這個(gè)問題就不存在。
四川省社科院研究員周友蘇：
通過混合所有制完善現(xiàn)代企業(yè)制度
混合所有制作為本輪國企改革的重要內(nèi)容，并非是今天的創(chuàng)造。為什么要重提國企混合所有制改革？我們認(rèn)為有兩個(gè)因素至關(guān)重要，其一，目前部分領(lǐng)域和行業(yè)，國有股東持股的比例過高，尤其是在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)等領(lǐng)域。第二，歷次國企改革雖然取得了一點(diǎn)的成果，實(shí)踐中仍然存在一些深層次的問題，本輪改革的關(guān)鍵在于徹底根治國企病，改革本身只是手段，而不是目的，其主要目標(biāo)通過混合所有制的形式來完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)的競爭能力，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用。
我國推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，其基本的組織形式應(yīng)當(dāng)采取公司制，這個(gè)是大家的共識，但是具體采用何種公司的形式，需要進(jìn)一步地討論。第一，對于需要給國有控股，絕對控股和相對控股的行業(yè)來說，可以采取有限責(zé)任公司，或者股份有限公司的形式，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況來確定國有資本不同的控股比例。第二，對于不需要國有資本控股的行業(yè)應(yīng)當(dāng)更多地采用股份有限公司的形式，并且讓公眾公司成為國企改革的基本形式。第三，對于需要國有獨(dú)資的企業(yè)，盡管它不屬于我們要討論的混合所有制的范圍，但是應(yīng)當(dāng)借本輪改革的時(shí)機(jī)，將其納入公法人基礎(chǔ)上進(jìn)行討論，將現(xiàn)行公司法關(guān)于國有獨(dú)資公司的有關(guān)規(guī)定整合進(jìn)去，使公司法當(dāng)中的一人公司完全按照營利性的私法人做出公司治理的制度安排。
股權(quán)多樣化是建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性的條件，隨著本輪改革的推進(jìn)，股權(quán)多樣化的格局將基本形成，但這并不意味著公司治理結(jié)構(gòu)的自然形成，還需要相應(yīng)的制度跟進(jìn)。
我們認(rèn)為在制度完善中應(yīng)當(dāng)對我國現(xiàn)行的公司法以股東會議中心為特點(diǎn)進(jìn)行檢討，這一特點(diǎn)的主要缺陷在于不能充分體現(xiàn)不同類型的公司在治理結(jié)構(gòu)上的差異。公司法在進(jìn)一步修改時(shí)應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的調(diào)整，對于股權(quán)結(jié)構(gòu)分散的公眾公司，尤其是上市公司在權(quán)力配置向董事會傾斜，符合這類公司已經(jīng)實(shí)際演變?yōu)橘Y本少數(shù)的特點(diǎn)。對于股權(quán)相對集中的封閉型公司還需要區(qū)別不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步研究其公司治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)來做出相應(yīng)的制度安排。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海：
國企改革事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展
圍繞國企改革有以下關(guān)鍵問題要解決。
首先要認(rèn)清，完善公司治理，推進(jìn)國企治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有迫切性，因?yàn)楣局卫砟斯久\(yùn)所系，有助于提升國家股東的投資價(jià)值，增強(qiáng)國企的核心競爭力和民族經(jīng)濟(jì)的競爭力，有助于推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)參與并引領(lǐng)全球化。公司治理不僅僅是理念，而是制度，更是實(shí)踐。
要厘清國企核心價(jià)值觀，誠信、問責(zé)、社會責(zé)任等，要在國企治理問題上堅(jiān)決反對白馬黑馬論。
國企改革的關(guān)鍵難點(diǎn)是夯實(shí)全民股東地位，這個(gè)有憲法依據(jù)，也有法律依據(jù)，明確全民股東的法律地位。
借鑒上市公司的信息披露，同時(shí)大膽借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建議所有的國有企業(yè)，包括國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有控股的公司，以及其他未上市的國企都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起法定的信息披露義務(wù)，同時(shí)按照年報(bào)、中報(bào)、月報(bào)、季報(bào)披露國有企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營狀況，賦予全民知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)國企的社會協(xié)同共治。
建議創(chuàng)新國企利潤分配制度，積極探索面向全民的積極分紅政策，充分體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性。
按照四中全會盡快廢止全民所有制企業(yè)法，包括國有企業(yè)集團(tuán)，納入到公司法的調(diào)整軌道上來。
建議修改政府采購法，更名為公共采購法，拓寬調(diào)整范圍，把國有企業(yè)的采購也納入到公開、公平、公正的招標(biāo)程序里面來。
推行扁平化的國企投資政策，扭轉(zhuǎn)七代、八代同堂的現(xiàn)象。
在混合所有制過程中弘揚(yáng)法治精神、契約精神，法律地位、社會地位都平衡，國企民企享有平等的發(fā)展，國進(jìn)民退還是民進(jìn)國退都是錯(cuò)誤的。倡導(dǎo)互利合作，民企與國企之間通過多種形式和多種渠道開展大聯(lián)合，構(gòu)建多方共贏，各得其所，誠實(shí)信用的利益共同體。
最后一個(gè)建議是平等保護(hù)，紅塔集團(tuán)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案，加多寶的案件，兩個(gè)都是民企敗訴了，我認(rèn)為不管是國企還是民企都應(yīng)當(dāng)在法官面前一視同仁，既反對國企以共和國長子自居，也反對民企打悲情牌。
中國社科院法學(xué)所研究員崔勤之：
國有資產(chǎn)的法律制度有待完善
我們要想把國有企業(yè)改革搞好，要想把國有資產(chǎn)保護(hù)好，只有依法進(jìn)行才可以。我們就要對我們現(xiàn)行的法律的一些規(guī)定，進(jìn)行一些反思。
我覺得首先從國有企業(yè)改革這方面的法律規(guī)定來講，很關(guān)鍵的一個(gè)問題就是國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理部門決策定位的問題，也就是說國資委到底在國企改革的過程中它的角色是什么？從目前我們國家現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策來看，從國家層面來看，國資委是國務(wù)院設(shè)立的特設(shè)的機(jī)構(gòu)，國資委是國家機(jī)關(guān)嗎？國資委是企業(yè)單位嗎？國資委還是什么？
從公司的層面來看，我們的法律規(guī)定它是履行出資者職責(zé)的角色，如果是這樣的話，那么我就認(rèn)為國資委在公司里面它就是股東。還有我們的法律還規(guī)定，國資委要在國有獨(dú)資公司里面委派監(jiān)事，他們還有監(jiān)督的職能。這種情況下，我就不明白了，國資委它的角色到底是什么？它是運(yùn)作公司資產(chǎn)呢？還是監(jiān)督管理資產(chǎn)呢？還是自己又運(yùn)作自己又監(jiān)督呢？我覺得這個(gè)問題對于我們搞好國有企業(yè)改革是非常關(guān)鍵的一個(gè)問題。
關(guān)于國有資產(chǎn)保護(hù)的問題，大家通常老是說國有資產(chǎn)保值增值，話是好說的，但是真正要做到是非常不容易的一件事情。所以我覺得在這個(gè)問題上就會提到國有資產(chǎn)損失了怎么來計(jì)算？國有資產(chǎn)損失了誰來承擔(dān)責(zé)任的問題。
按照我們現(xiàn)行的法規(guī)來講，既然國有資產(chǎn)投入到公司里去了，當(dāng)然屬于公司的資產(chǎn)，國有資產(chǎn)在公司里面怎么體現(xiàn)它的保值和增值呢？如果在公司里面的國有資產(chǎn)損失了怎么來計(jì)算？這就又涉及到責(zé)任是由誰來承擔(dān)，既然國資委是履行出資者責(zé)任的，難道要讓委派的股東來承擔(dān)嗎？
按照我們的企業(yè)國有資產(chǎn)法的規(guī)定，第71條和70條分別由委派的股東承擔(dān)責(zé)任的，是由董事會高級管理人員承擔(dān)責(zé)任的，這樣合適嗎？這些個(gè)人，國有資產(chǎn)損失了不是小意思，那么多的錢他們拿得出來嗎？
這種情況下我這兩個(gè)問題一直想不明白，一直沒法我自己來解釋。
全國人大法工委民法室原副主任扈紀(jì)華：
國有資產(chǎn)保護(hù)不是特別保護(hù)
物權(quán)法對國有資產(chǎn)做了規(guī)定，物權(quán)法是一部關(guān)于物權(quán)的基本法律制度，國有資產(chǎn)是它的非常重要的一塊內(nèi)容，在所有權(quán)一章對國有資產(chǎn)做了詳細(xì)的規(guī)定。
物權(quán)法對范圍、法律保護(hù)和責(zé)任主體做了明確的規(guī)定是基于什么？基于我們在立法的過程中發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)的流失非常嚴(yán)重，我們當(dāng)時(shí)調(diào)查國有資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)不僅有國資委、財(cái)政部、國土資源部，它是按照一條一塊的管理方式，對所屬的國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，而流失最為嚴(yán)重的就是國有企業(yè)，在國有企業(yè)的改制過程中大量地流失。
實(shí)際上企業(yè)國有資產(chǎn)流失的過程中，可以清楚地看到流失和腐敗肯定是結(jié)合在一起，而且流失、腐敗和制度又緊密相連，制度的管理如果有問題，那么就很容易造成腐敗，就很容易造成國有資產(chǎn)的流失。
國有企業(yè)的改革是非常重要的，因?yàn)閲笤谖覀儑胰匀皇菄医?jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，這一點(diǎn)無論你怎么說它還是這樣一個(gè)客觀事實(shí)。國企改革就要有明確的方向、科學(xué)的設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的管理、合理的措施、法制的環(huán)境，要依法改革。
如何依法改革保證國有資產(chǎn)的保護(hù)呢，我覺得剛才很多人都說了，國有資產(chǎn)在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中平等保護(hù)是一個(gè)我們一定要秉持的原則。一旦要打官司了，有人就說我是國有資產(chǎn)，需要特別保護(hù)。你在市場交易中你怎么就沒有考慮到你是國有資產(chǎn)要特別保護(hù)它呢？你們要注意到國有保護(hù)的注意義務(wù)，出現(xiàn)了國有資產(chǎn)發(fā)生糾紛、流失的時(shí)候，你又和你的相對方提出了你是國有資產(chǎn)需要特別保護(hù)，這是不可以的，因?yàn)槲餀?quán)法明確規(guī)定了市場主體的平等保護(hù)。
所以這個(gè)觀念一定要厘清，這是國企改革中一定要強(qiáng)調(diào)的，國企改革的主體應(yīng)當(dāng)怎么樣意識到自己的市場經(jīng)濟(jì)地位和怎么進(jìn)行交易，怎么保護(hù)自己，這是一個(gè)要強(qiáng)調(diào)的。
中國政法大學(xué)教授時(shí)建中：
放松市場和產(chǎn)權(quán)管制推動國企改革
雖然國企改革難度非常大，我們對它未來的預(yù)期也會非常高。我想說的是，如果沒有競爭的壓力，國企改革深化改革就毫無動力可言�；谶@樣一個(gè)基本的判斷，我的基本觀點(diǎn)要放松管制，引入競爭，推動國企深化改革。
這個(gè)放松管制主要包括兩個(gè)方面，第一個(gè)方面是市場進(jìn)入的管制，第二個(gè)是產(chǎn)權(quán)市場的管制，這樣能夠引入競爭機(jī)制，營造一種推動國企深化改革的競爭壓力環(huán)境。
關(guān)于國企改革的重點(diǎn)，在十八屆三中全會決定當(dāng)中已經(jīng)非常明確地提出來六個(gè)重點(diǎn)，規(guī)范經(jīng)營決策，資產(chǎn)保值增值，公平參與競爭，提高企業(yè)效率，強(qiáng)化企業(yè)活力，承擔(dān)社會責(zé)任為重點(diǎn)。但是這些重點(diǎn)怎么去實(shí)現(xiàn)呢？
要找到它具體的實(shí)現(xiàn)路徑。其實(shí)我們再去看三中全會的決定里邊也提出了具體的實(shí)現(xiàn)路徑和改革措施，比如說提出要積極地發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。下邊的問題由此產(chǎn)生了，如果市場不開放，非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入不了，根本沒有混合的可能。所以如果想發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，必須要去改革市場的監(jiān)管體制，而改革市場的監(jiān)管體制意味著傳統(tǒng)國企領(lǐng)域必須要做一定的讓步，否則非公經(jīng)濟(jì)沒辦法進(jìn)入。
如果說產(chǎn)權(quán)不開放，到了一個(gè)具體的企業(yè)里邊，混合股權(quán)比例可以達(dá)到什么樣的程度？如果非公經(jīng)濟(jì)的持股比例仍然是很低，低到他甚至連消極控制都做不到的程度，就缺少了參與改革的這樣一種積極性，就沒有動力了。而且不僅僅是沒有動力的問題，當(dāng)持股比例低到一定程度的時(shí)候交易安全是有擔(dān)憂的，當(dāng)安全沒有的時(shí)候問題會更大，而持股比例會影響到公司治理結(jié)構(gòu)的問題。如果說我非公經(jīng)濟(jì)被混合了，而我在公司治理的過程當(dāng)中沒任何的話語權(quán)，他還會有參與的動力和積極性嗎？
我們回顧一下，在2005年和2010年的時(shí)候國務(wù)院出臺過兩個(gè)非公經(jīng)濟(jì)的重要文件，一方面支持鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面形成對國有企業(yè)改革的動力或者壓力。但是我們發(fā)現(xiàn)它只是紙上的，沒有轉(zhuǎn)化為行動中的，兩個(gè)文件仍然是很好的文件，為什么實(shí)現(xiàn)不了？這是我們需要思考的問題。
