近日，一系列圍繞預(yù)算管理體制改革的行動在我國緊鑼密鼓地展開。但這些改革得以順利實施的基礎(chǔ)是由“四本預(yù)算”構(gòu)成的全口徑預(yù)算體系能夠發(fā)揮應(yīng)有的功能。如何做到這一點？首先要讓在四本預(yù)算既要保持相互獨立，又要實現(xiàn)有機銜接。
“四本預(yù)算”彼此獨立
預(yù)算本是政府履行職能的財政收支計劃，無論怎樣的表現(xiàn)形式，其作為財政預(yù)算的本質(zhì)都不會改變。那么為什么在我國當(dāng)前發(fā)展階段，財政預(yù)算要被分割成一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四個相對獨立的部分呢？原因是四本預(yù)算在功能上存在差異, 它們可以憑借各自不同的“能力”分別實現(xiàn)不同的財政功能。
一般公共預(yù)算側(cè)重強調(diào)財政的公平功能，是政府公共管理職能實現(xiàn)的基本保障。國有資本經(jīng)營預(yù)算側(cè)重強調(diào)財政的效率功能，是政府國有資產(chǎn)管理職能實現(xiàn)的基本保障。政府性基金預(yù)算側(cè)重強調(diào)財政的調(diào)控功能，是通過財政收支的�？顚Ｓ脕韺崿F(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展特定目標的基本保障。社會保險基金預(yù)算側(cè)重強調(diào)財政的保障功能。
“四本預(yù)算”可以銜接
雖然四本預(yù)算的內(nèi)容和發(fā)揮的功能不同，但它們都具有財政預(yù)算的根本屬性，每本預(yù)算都必須要遵循共同的預(yù)算原則，因此，它們之間的整體性和一致性要高于彼此的獨立性。這樣，就需要實現(xiàn)“四本預(yù)算”的有機銜接，讓全口徑預(yù)算體系在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更加科學(xué)、高效。而實現(xiàn)“四本預(yù)算”有效銜接也是可行的。
第一，除了社會保險基金預(yù)算外，其余三本預(yù)算資金屬于財政資金的性質(zhì)完全相同，因此，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行中某個預(yù)算出現(xiàn)財力緊張或缺口時，可以在一定條件約束下，本著不影響各預(yù)算收支平衡、勤儉節(jié)約、統(tǒng)籌兼顧的原則，通過法定程序來實現(xiàn)各預(yù)算之間的余缺調(diào)劑�；谏鐣ｋU基金對自然人的保障功能，其預(yù)算與其它預(yù)算間的余缺調(diào)劑應(yīng)該是單向的，即社保基金預(yù)算只能接受調(diào)入資金，而不應(yīng)出現(xiàn)調(diào)出資金。
第二，一般公共預(yù)算是國家預(yù)算體系的基礎(chǔ)，與企業(yè)、個人及各部門都有直接的關(guān)系，可以作為各預(yù)算銜接的橋梁，同時，一般公共預(yù)算在四本預(yù)算中規(guī)范程度最高，可以作為全口徑預(yù)算體系規(guī)范化的標準，使其他三本預(yù)算盡量向一般公共預(yù)算靠攏，為實現(xiàn)四本預(yù)算有機銜接營造條件。
克服阻滯 推進有機銜接
第一，預(yù)算審批的制度性障礙能否根除有待考察。在新修訂的預(yù)算法正式執(zhí)行之前，我國的預(yù)算審批制度對四本預(yù)算的銜接存在著制度性障礙，那就是四本預(yù)算的審議、批準分別在不同的層面進行，除了一般公共預(yù)算由各級人民代表大會審查和批準，其規(guī)范性較高外，其他三本預(yù)算均不通過人民代表大會審批，最多是向人大報告。新修訂的預(yù)算法雖對此作出統(tǒng)一規(guī)定：“中央預(yù)算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準�！睆念A(yù)算法的層面實現(xiàn)了預(yù)算審批全部放到人民代表大會層面，也從法律的層面為四本預(yù)算的有機銜接破除了審批制度障礙，但是，有法可依不代表有法必依，這種規(guī)范的制度安排是否仍然只是停留在形式上，在執(zhí)行中對四本預(yù)算的管理標準和規(guī)范是否仍然區(qū)別對待，還要看預(yù)算法實施條例修訂情況及其實際執(zhí)行情況。
第二，政府性基金預(yù)算與其他預(yù)算銜接存在著部門障礙。設(shè)立政府性基金預(yù)算本是將預(yù)算外收入納入預(yù)算管理的一個權(quán)宜之計，有利于預(yù)算外資金更好地接受人大和社會監(jiān)督，從而增強預(yù)算外資金的約束力和透明度，提高政府預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性。但是，由于政府性基金具有明確的使用主體和專門用途，財政部門對政府性基金的征收、分配和使用并沒有最終的決定權(quán)，各部門不甘愿將自己支配、使用的專用基金交調(diào)入其他預(yù)算,從而成為政府性基金預(yù)算與其他預(yù)算間有機銜接的障礙。
第三，國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模使預(yù)算銜接的作用受到限制。我國國有資本運營體系尚不完善，企業(yè)負擔(dān)仍然較重，國有資本運營質(zhì)量不高，加之企業(yè)對利潤上繳的意識較低甚至存有消極抗拒心理，致使國有資本收益上繳困難，預(yù)算規(guī)模較小。即便四本預(yù)算有機銜接順暢，這么小規(guī)模也發(fā)揮不了很大的作用。
第四，社會保險基金預(yù)算與其他預(yù)算銜接受到社會保障制度的影響。在我國當(dāng)前的社會保障制度下，黨政機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、農(nóng)村居民、離退休人員分別對應(yīng)不同的社會保障方式，甚至同一個單位在編和不在編的從業(yè)人員也分別對應(yīng)不同的社會保障方式，這對預(yù)算銜接主要有兩方面影響：一是使得與社會保障相關(guān)的預(yù)算收支分列在不同的預(yù)算中，加大了預(yù)算編制的復(fù)雜程度，更使得預(yù)算之間的銜接顯得無所適從。二是使得社會保險基金預(yù)算不能完整覆蓋所有居民，即便行政事業(yè)單位改革會令其覆蓋范圍得到擴大，但仍然是部分覆蓋，那么從其他預(yù)算中調(diào)入的資金也只用于社會保險基金預(yù)算覆蓋的部分人群，有損財政資金的公平性，預(yù)算銜接的意義也隨之打了折扣。
第五，預(yù)算科目的設(shè)置存在問題�？颇吭O(shè)置的問題主要集中于政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。首先是在一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算的科目設(shè)置上存在著大量重疊和交叉。這使政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算有機銜接變得復(fù)雜。其次是國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的款級科目有國有11個，是一種按照部門分類的方法。然而，國有資本收益的分配和使用更多地應(yīng)體現(xiàn)在功能上，按照部門分類不能反映出國有資本經(jīng)營預(yù)算對國有經(jīng)濟發(fā)揮著怎樣的調(diào)節(jié)作用。同時，目前的科目設(shè)置與一般預(yù)算支出的科目設(shè)置大部分一致，非但不能清晰地找到兩本預(yù)算最佳的銜接之處，反而會給二者的銜接引入“重重迷霧”。
綜上所述，加速推進四本預(yù)算在相對完整、獨立基礎(chǔ)上的有機銜接，是完善全口徑預(yù)算體系，深化預(yù)算管理改革的良好開端。
