●當(dāng)前中國的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑”預(yù)算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀(jì)末實行“費改稅”之前的水平，雖有所改善，但并未根本解決問題。距離政府收支行為及其機制規(guī)范化的目標(biāo)，還很遙遠(yuǎn)。
●被冠之為政府收費的大量項目之所以會“亂”，其根源在于，它們作為自立規(guī)章且自收自支的財源，同各部門、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛，政府收費便摘除不了其內(nèi)在的利益驅(qū)動器，從而使“費改稅”陷入“割韭菜”般（割下一茬之后，還會不斷長出新的一茬）的尷尬循環(huán)。
●隨著“取自家之財，辦自家之事”向“取眾人之財，辦眾人之事”格局的轉(zhuǎn)變，政府部門的收支運作，自然不能局限于自家的小圈子，而要進入公共視野，遵守“公共之規(guī)”——在公共財政的環(huán)境下生成并適用于涵蓋各種所有制成分和所有社會成員在內(nèi)的整個社會的規(guī)范。到了這個時候、在這樣一種條件下，通過編制覆蓋全部政府收支的預(yù)算，讓所有的政府收支從頭到腳處于全體社會成員的監(jiān)督視野之下，便是一件至關(guān)重要的事情了。
●規(guī)范和透明之間是互相聯(lián)系、彼此作用的統(tǒng)一體。離開了規(guī)范的前提，固然透明難以實現(xiàn)。但脫離了透明的壓力，規(guī)范亦難有足夠的動力。所以，在實際操作中，又可以透明倒逼規(guī)范，在兩者的聯(lián)動中，全面推進真正意義上的全口徑預(yù)算管理目標(biāo)的實現(xiàn)。
中國社會科學(xué)院學(xué)部委員高培勇日前接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪時表示，無論財政收入還是財政支出，都要納入以預(yù)算為主體的制度體系加以管理。對于預(yù)算管理改革，人們往往以“公開透明”作為追求的目標(biāo)。這無疑是正確的選擇。因為，政府預(yù)算的公開與透明，既是現(xiàn)代財政制度的基本特征，也是現(xiàn)代國家治理的題中應(yīng)有之義。但是，將公開透明置于現(xiàn)實的國情背景下，又可以看到，圍繞它的實際操作，遠(yuǎn)比設(shè)定目標(biāo)復(fù)雜得多。一個非常重要的考量就在于，在現(xiàn)實的政府收支格局頗不規(guī)范，甚至“亂象”叢生的條件下，預(yù)算究竟能夠“公開透明”到何種程度？在中國實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理絕非輕松之事，它注定要經(jīng)歷一個曲折而艱難的過程。只有下大決心、花大氣力，才有可能逐步逼近并最終實現(xiàn)改革的目標(biāo)。
“全口徑”目標(biāo)還很遙遠(yuǎn)
高培勇表示，當(dāng)討論財政支出改革的時候，我們總是要小心地區(qū)分財政支出和政府支出兩個概念。當(dāng)說到宏觀稅負(fù)水平判斷問題的時候，我們也總是要特別小心地用一般公共預(yù)算口徑下的稅收負(fù)擔(dān)和全部政府支出口徑下的稅收負(fù)擔(dān)而試圖分別加以論證。本來一件再尋常不過的事情之所以搞得如此復(fù)雜，與我國當(dāng)前的特殊國情，也就是“財政收支”或稱“預(yù)算收支”不等于“政府收支”有關(guān)。之所以將其歸為“老大難”問題，是因為時至今日，中國的財政收支仍舊不等于政府收支。在有關(guān)財政支出規(guī)模和宏觀稅負(fù)水平之類問題的分析中，仍舊不得不小心地區(qū)分財政收支和政府收支兩個概念。
“看起來，很有必要花些工夫?qū)τ伤念愵A(yù)算組成的現(xiàn)實政府預(yù)算管理格局做更細(xì)致一點的評估。評估的標(biāo)準(zhǔn)來自現(xiàn)代財政制度的一般規(guī)范：可否審批？能否統(tǒng)籌？”高培勇說，一般公共預(yù)算，亦稱一般收支預(yù)算，系中國政府最基本的預(yù)算。我們所說的財政收支，指的就是這類收支。這類收支運作，有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準(zhǔn)，而且，可在各級政府層面統(tǒng)籌使用。故而，可歸為規(guī)范性程度最高的政府預(yù)算�；鹗罩ьA(yù)算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現(xiàn)實中，其收支的運作，既不需通過各級人民代表大會的批準(zhǔn)程序，也不可能在各級政府層面做統(tǒng)籌安排。而是被視作各相關(guān)部門專屬的。故而，它在現(xiàn)實中基本流于形式，充其量只能算作“備案”性的審議，在規(guī)范性程度上可排在第二位。社會保險基金預(yù)算，雖有相對規(guī)范的收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，并實行專款專用，但其編制和執(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)既非財政部門，又僅限于向各級人民代表大會報告而無須經(jīng)過批準(zhǔn)程序。故而，它亦屬于“備案”性的審議范疇，在規(guī)范性程度上可排在第三位。國有資本經(jīng)營預(yù)算，一方面，進入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè)，而且上交預(yù)算的國有企業(yè)利潤比例遠(yuǎn)低于國際通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業(yè)內(nèi)部封閉運行。故而，它至多算作打了較大折扣的“備案”性審議，其規(guī)范性程度最低。
由此可見，一旦以可否審批、能否統(tǒng)籌作為試金石，潛藏在現(xiàn)實預(yù)算格局背后的種種久治不愈的非規(guī)范性“頑疾”便會一一浮出水面。所謂全部政府收入納入預(yù)算管理、基本取消預(yù)算外資金，至多限于形式�；蛘哒f，在很大程度上，不過是形式上的光鮮。舉例來說，2013年，以收入而論，在包括上述所有四類預(yù)算收入的盤子中，一般公共預(yù)算收入所占的比重，為61.8%。其余三類預(yù)算收入所占比重數(shù)字加總，高居38.2%左右。一般公共預(yù)算收入和其他預(yù)算收入之比，大致為62∶38。以支出論，在包括上述所有四類預(yù)算支出的盤子中，一般公共預(yù)算支出所占的比重，為63.52%。其余三類預(yù)算支出所占比重加總，亦高居36.48%。一般公共預(yù)算支出和其他預(yù)算支出之比，大致為64∶36。人民代表大會對于政府預(yù)算的審批和統(tǒng)籌效力能夠達(dá)到什么樣子，可想而知。這意味著，當(dāng)前中國的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑”預(yù)算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀(jì)末實行“費改稅”之前的水平，雖有所改善，但并未根本解決問題。距離政府收支行為及其機制規(guī)范化的目標(biāo)，還很遙遠(yuǎn)。
不規(guī)范的預(yù)算管理帶來難題
高培勇表示，這種不規(guī)范的“非全口徑”政府預(yù)算管理格局，使我們一再地遭遇各種難以跨越的難題。第一，時至今日，我國尚無全面反映政府收支規(guī)模及其占GDP比重的統(tǒng)計指標(biāo)。在所謂財政收支的名義下，每年的政府預(yù)算所能揭示的，僅僅是一般公共預(yù)算收支規(guī)模及其占GDP的比重。也正是出于上述的原因，對于我國宏觀稅負(fù)水平的判定，至今仍無一個相對清晰且廣為人們接受的標(biāo)準(zhǔn)。
第二，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2013年，政府收入占GDP的比重仍舊高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬于規(guī)范性程度不同的預(yù)算，由此既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現(xiàn)象下潛藏了政府收入不斷擴張的現(xiàn)實內(nèi)容，甚至為地方政府性債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹提供了“口實”。
第三，盡管四類預(yù)算收支都系公共性質(zhì)的收支，都是從企業(yè)和居民那里獲得，都應(yīng)用之于企業(yè)和居民身上，但是，無論在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，還是在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)，除了一般公共預(yù)算收支可在各級政府層面統(tǒng)籌安排之外，其余的三類預(yù)算收支均由不同的政府職能部門所分別掌控。即便將具有�？顚Ｓ锰攸c的社會保險基金預(yù)算收入排除在外，不可統(tǒng)籌安排的政府性基金預(yù)算收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分別為25%和0.79%，兩者合計25.79%。如此比例的政府收支被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門掌控的“私房錢”，在其運行過程中，名義上姓“公”的政府收支被改姓“私”，甚至用于牟取相關(guān)政府部門既得利益項目的情形，也并不鮮見。
第四，雖然形式上實現(xiàn)了預(yù)算對全部政府收支的覆蓋，但實質(zhì)上對于不同預(yù)算的政府收支用的是不同的管理標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范。既不能將所有的政府收支納入統(tǒng)一的制度框架，各級人民代表大會對政府預(yù)算進行的審批只能是“區(qū)別對待”式的。既不能將全部的政府收支關(guān)進“統(tǒng)一”的制度籠子，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。毋庸贅言，建立在如此基礎(chǔ)之上的政府預(yù)算，當(dāng)然談不到是全口徑管理了。
“若從1998年算起，在我國，旨在規(guī)范政府收支行為及其機制的行動已經(jīng)持續(xù)了十幾年之久。然而，在經(jīng)歷了長達(dá)十幾年的規(guī)范、清理之后，政府預(yù)算管理格局的非規(guī)范程度仍處于如此的狀態(tài)，不能不令我們陷入更深層次的思考：其根本的原因究竟是什么？”高培勇說，在我國，對于政府預(yù)算管理非規(guī)范性問題的關(guān)注，始于20世紀(jì)90年代后期治理政府部門亂收費的嘗試。為此而啟動的“費改稅”改革，最初的著眼點，是通過將五花八門的各種收費改為統(tǒng)一征稅來減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。然而，費與稅之間的所謂“對應(yīng)調(diào)整”進程很快就讓人們意識到，表現(xiàn)在政府收費上的種種弊端，并非出在政府收費本身。無論在改革之前的中國，還是在當(dāng)今的世界，收費都是政府取得公共收入的形式之一。將收費改為征稅固然可收暫時的“治亂”之效，但并不能根除“亂”的病因。被冠之為政府收費的大量項目之所以會“亂”，其根源在于，它們作為自立規(guī)章且自收自支的財源，同各部門、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛，政府收費便摘除不了其內(nèi)在的利益驅(qū)動器，從而使“費改稅”陷入“割韭菜”般（割下一茬之后，還會不斷長出新的一茬）的尷尬循環(huán)。
把政府收支納入公共軌道
再深究一步，高培勇說，各種政府收費之所以能夠自立規(guī)章，之所以能夠自收自支，之所以能夠同各部門、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在一起，又在于，它們能夠脫離各級人民代表大會的審查視野，或作為預(yù)算外收入，或歸入制度外收入，直接裝入各部門、各地區(qū)的“小金庫”并用于同其自身利益相關(guān)的支出項目。事情表現(xiàn)在“亂收費”上，問題的根源則存在于政府收支行為及其機制的非規(guī)范之中。因而，若能在對各種政府收費加以清理的基礎(chǔ)上，將其有關(guān)的收支項目納入政府預(yù)算之內(nèi)，并同其他的政府收支一道進入各級人民代表大會的審批視野，則不失為一種“治本”之策。
正是基于“財政收支≠政府收支”這一基本事實的揭示和認(rèn)定，“費改稅”的著眼點由單純的“治亂”轉(zhuǎn)到了“規(guī)范”政府收支行為及其機制的軌道上。于是，把所有政府收支納入預(yù)算管理，讓“財政收支＝政府收支”，便成為破解同“亂收費”綁在一起的既得利益格局難題并實現(xiàn)“費改稅”改革目標(biāo)的基本路徑。也正是在改革視野得以拓展的背景之下，“費改稅”一詞逐步為“稅費改革”所代替，進而演變?yōu)橹荚谝?guī)范政府收支行為及其機制、重構(gòu)政府收支體系的預(yù)算管理改革的標(biāo)識性概念。
然而，說來容易做到難。在當(dāng)時，至少在不少政府部門內(nèi)部，如下的信條被視為天經(jīng)地義：稅收作為集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，當(dāng)然要遵守統(tǒng)一的制度規(guī)范，由財稅部門統(tǒng)一管理并納入預(yù)算。收費，特別是由各個政府部門自立規(guī)章而分別征集的收費收入以及由此形成的支出，則屬其自身“創(chuàng)收”領(lǐng)域內(nèi)的收支項目，既不應(yīng)交由財稅部門統(tǒng)一管理，也不必納入統(tǒng)一的政府預(yù)算。
高培勇表示，市場化的改革進程，在逐步打破了原有財政運行格局的同時，也一再地把建立政府收支運作的新規(guī)范問題提至我們面前。財政收入的來源結(jié)構(gòu)由“單一”趨向“多元”——多種所有制共同貢獻(xiàn)財政收入；財政支出的投向結(jié)構(gòu)也由“單一”趨向“多元”——覆蓋多種所有制并逐步覆蓋農(nóng)村地帶。隨著“取自家之財，辦自家之事”向“取眾人之財，辦眾人之事”格局的轉(zhuǎn)變，政府部門的收支運作，自然不能局限于自家的小圈子，而要進入公共視野，遵守“公共之規(guī)”——在公共財政的環(huán)境下生成并適用于涵蓋各種所有制成分和所有社會成員在內(nèi)的整個社會的規(guī)范。到了這個時候、在這樣一種條件下，通過編制覆蓋全部政府收支的預(yù)算，讓所有的政府收支從頭到腳處于全體社會成員的監(jiān)督視野之下，便是一件至關(guān)重要的事情了。
這就是說，財政收支跳出國有部門的自家院落而演變成整個社會范圍內(nèi)的收支，是所有政府收支納入預(yù)算管理的重要經(jīng)濟社會背景。與之相伴隨，作為一個富有成果意義的重要進展，在我國，以1998年舉行的全國財政工作會議為契機，構(gòu)建公共財政體制框架被納入政府的工作議程。有別于以往的國有制財政，以滿足整個社會的公共需要為職能定位、在全社會范圍內(nèi)加以運作的公共財政體制框架，其基本的要求，就是把政府的收支納入公共軌道，適用立足于整個社會的公共規(guī)則和公共理念。正是在構(gòu)建公共財政體制框架并致力于將所有政府收支納入預(yù)算管理的改革進程中，逐步形成了“實行全口徑預(yù)算管理”的表述。
引申一步說，走出目前的非規(guī)范性政府預(yù)算管理狀態(tài)、將所有政府收支納入公共軌道的根本路徑，還在于以現(xiàn)代財政制度的一般形態(tài)規(guī)范政府收支行為及其機制——“實行全口徑預(yù)算管理”。
透明與規(guī)范聯(lián)動推進“全口徑”
高培勇表示，認(rèn)識到突破主要來自政府內(nèi)部的既得利益格局的阻礙是預(yù)算管理改革的關(guān)鍵，注意到實現(xiàn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理是規(guī)范政府收支及其機制的必由之路，中共十八屆三中全會《決定》在建立“透明預(yù)算”的基本目標(biāo)下，部署了“改進預(yù)算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的預(yù)算管理體制改革行動路線。
這一部署很有啟示意義，值得我們仔細(xì)品味，在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，扎實推進。“透明預(yù)算”，無疑是現(xiàn)代財政制度的一個重要特征，當(dāng)然也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。但問題在于，預(yù)算的“公開透明”是以預(yù)算的“全面規(guī)范”為條件的。這就如同“丑媳婦見公婆”的道理，即便終歸要見，但經(jīng)過一番梳洗打扮之后去見總比急匆匆不加任何準(zhǔn)備地去見效果要好。在政府預(yù)算管理格局頗不規(guī)范的情況下，一味地強調(diào)透明甚至勉強的實行透明，將各種非規(guī)范性政府收支的“亂象”一下子暴露在大眾視野之下，其負(fù)面影響可想而知。
因而，政府預(yù)算的公開透明不可一蹴而就，也不能急于求成，只能在打好了全面規(guī)范的基礎(chǔ)上方可實施。作為新一輪預(yù)算管理體制改革的第一步，就是以全口徑預(yù)算管理為基本目標(biāo)，以將所有政府收支關(guān)進“統(tǒng)一”的制度籠子為重心，全面規(guī)范政府的收支行為及其機制。即在改革戰(zhàn)略上，先規(guī)范、后透明，應(yīng)當(dāng)是一個基本行動路線選擇。
不過，先規(guī)范、后透明也不是絕對的，并不意味著眼下可以將“透明預(yù)算”的目標(biāo)擱置起來，只盯著全口徑預(yù)算管理，一切等政府收支行為及其機制規(guī)范好了再說。實際上，規(guī)范和透明之間是互相聯(lián)系、彼此作用的統(tǒng)一體。離開了規(guī)范的前提，固然透明難以實現(xiàn)。但脫離了透明的壓力，規(guī)范亦難有足夠的動力。所以，在實際操作中，又可以透明倒逼規(guī)范，在兩者的聯(lián)動中，全面推進真正意義上的全口徑預(yù)算管理目標(biāo)的實現(xiàn)。
進一步的問題在于，真正意義上的全口徑預(yù)算管理顯然不是目前停留于形式上的全口徑預(yù)算管理。那么，怎樣做才可算作真正意義上的全口徑預(yù)算管理？這其中有無什么標(biāo)準(zhǔn)可以依循？參照當(dāng)今世界典型市場經(jīng)濟國家的一般做法，要使全口徑預(yù)算管理落到實處，可以同時確立兩個互為關(guān)聯(lián)的“驗收標(biāo)準(zhǔn)”。
其一，各級人民代表大會在立法層面對同級政府所有收支的“全口徑”控制。即所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機構(gòu)的授權(quán)，只有取得授權(quán)，政府的活動及其相應(yīng)的收支才具備合法性。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由立法機構(gòu)按照統(tǒng)一的制度規(guī)范審查和批準(zhǔn)。這是“全口徑預(yù)算管理”最重要的意義。
其二，財稅部門在行政層面對所有政府收支的“全口徑”管理。即所有政府收支都應(yīng)當(dāng)由專司政府收支管理職能的財稅部門統(tǒng)一管起來，不存在游離于財稅部門管理之外的政府收支。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由財稅部門按照統(tǒng)一的制度規(guī)范行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是實現(xiàn)立法層面“全口徑預(yù)算管理”的重要基礎(chǔ)。
