近年來，我國天然氣對外依存度連年攀高，而城市燃?xì)忸I(lǐng)域仍存在較強的管制色彩，燃?xì)舛▋r沿循傳統(tǒng)的政府管制定價方式，不利于資源性產(chǎn)品市場化改革。而日本在97%的燃?xì)庑枰M口的情況下，通過不斷的市場化改革，逐步發(fā)展其自身獨特的一套管理模式，較好地滿足國內(nèi)電力、工商業(yè)和居民用戶的需求。
2014年4月中旬，國經(jīng)中心與中國城市燃?xì)鈪f(xié)會聯(lián)合訪問了日本主要城市燃?xì)馄髽I(yè)和監(jiān)管機構(gòu)，其逐步放松上中下游燃?xì)鈨r格管制、建立公開透明的調(diào)價機制、分類定價、簡化政府監(jiān)管程序、強制實施管網(wǎng)公平接入等改革措施對中國有一定借鑒意義。
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受資源條件限制，日本天然氣嚴(yán)重依賴海外進口，且本土山丘多，地震頻發(fā)，也無法修建長輸跨境管道，使其國內(nèi)形成了以發(fā)電和工業(yè)用氣為主的消費市場，燃?xì)獾南M主體主要集中在城市。鑒于上述特征，日本政府不得不放松市場準(zhǔn)入管制，鼓勵和支持更多企業(yè)參與到海外尋找氣源、建設(shè)LNG(液化天然氣)接收站和配氣管網(wǎng)以及提供分銷零售服務(wù)。
第一，以解除市場準(zhǔn)入管制為先導(dǎo)，逐步放松上中下游燃?xì)鈨r格管制。20世紀(jì)90年代以來，日本政府通過四次市場化改革，逐步解除燃?xì)馐聵I(yè)市場準(zhǔn)入管制，允許更多新加入者進入燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)，比如鼓勵支持日本貿(mào)易商、電力公司、燃?xì)夤镜雀黝惼髽I(yè)直接參與天然氣進口經(jīng)營，逐步降低政府價格管制的用氣量門檻，放任燃?xì)鈨r格由供需雙方協(xié)商決定，從而保證供應(yīng)氣源的多元化和相對低廉的燃?xì)饨K端價格。
第二，建立公開透明的調(diào)價機制，確保燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈上下游順價通暢。日本《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定，燃?xì)馄髽I(yè)按照成本加成法制定價格時，必須尊重公眾的知情權(quán)，及時向公眾公示具體的價格公式和調(diào)價方法。為此，燃?xì)夤⿷?yīng)商采用了成熟透明的原料費用調(diào)整機制，即根據(jù)外匯匯率和國際原料價格的波動每三個月對原料成本進行修正，以確保燃?xì)馐蹆r能夠及時反映上游原料成本變化，幫助企業(yè)降低經(jīng)營風(fēng)險。
第三，依據(jù)用戶類型和負(fù)荷特點分類定價，確保燃?xì)鈨r格能反映真實使用成本。日本《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》要求，燃?xì)馄髽I(yè)制定價格時，要事先預(yù)測總成本(包括合理的經(jīng)營成本和利潤回報)，在功能性成本分?jǐn)偟幕A(chǔ)上，按照用戶消費量、使用類型和負(fù)荷曲線制定燃?xì)鈨r格清單，即根據(jù)對用戶所提供的不同服務(wù)和負(fù)荷特點來確定銷售價格，從而使燃?xì)鈨r格真實反映出因服務(wù)條件的不同而造成的不同成本。
第四，盡量簡化政府的監(jiān)管程序，依托公開聽證會審查價格合理性。在審查燃?xì)鈨r格清單方面，日本政府盡量簡化監(jiān)管程序，只有在燃?xì)馄髽I(yè)提出漲價申請時才會啟動審查程序，且準(zhǔn)許企業(yè)先自行評價，再報請經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省(METI)審查，審查依托公開聽證會，集合利益相關(guān)方看法，確保燃?xì)鈨r格經(jīng)過充分評估論證，并依照《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定做出審批意見。倘若提價后企業(yè)利潤被認(rèn)為偏高，則由政府督促企業(yè)返利或指導(dǎo)其降價。
第五，強制實施管網(wǎng)公平接入制度，降低管網(wǎng)輸配的壟斷價值。在管道經(jīng)營方面，日本并不限制燃?xì)夤�、電力公司或貿(mào)易公司建立自己的管網(wǎng)，只需要在投建時報政府審議即可。由于不存在管網(wǎng)容量限制，日本《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定，城市燃?xì)夤芫W(wǎng)可由第三方公平接入，輸送費用按照管網(wǎng)擁有者自己輸送成本計算。譬如，東京電力公司可以公平接入東京燃?xì)夤具\營的管網(wǎng)系統(tǒng)，把外購的進口燃?xì)庵苯訌慕邮照据斔偷狡鋿|京的各個燃?xì)怆姀S，東京燃?xì)夤静坏镁芙^或提價。
應(yīng)允許新進入者參與燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)
近年來，我國天然氣對外依存度連年攀高，而城市燃?xì)忸I(lǐng)域仍存在較強的管制色彩，燃?xì)舛▋r沿循傳統(tǒng)的成本加成的政府管制定價方式，這與日本燃?xì)舛▋r情況有一定相似性。因此，日本燃?xì)馐袌龌母锏淖龇�，對我國正在推動的資源性產(chǎn)品市場化改革具有一定啟示與借鑒意義。
首先，放松市場準(zhǔn)入管制，允許燃?xì)夤九c大型用戶直接交易。日本燃?xì)馐袌龌母镞M程中一個重要的經(jīng)驗是放松市場準(zhǔn)入管制，允許新進入者參與燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)，從而對放松價格管制提供了市場基礎(chǔ)。
當(dāng)前，我國燃?xì)馍现邢掠味紱]有完全放開，尤其是上游和中游幾乎完全由中石油、中石化和中海油壟斷經(jīng)營，這種準(zhǔn)入管制已經(jīng)影響到下游工業(yè)和商業(yè)用戶的燃料選擇，時常出現(xiàn)的“氣荒”問題促使他們不得不偏向選擇煤炭等其他化石能源。我國要想提高天然氣在一次能源消費中的比重，首要的是保證氣源供應(yīng)的多元化，這要求加快放開上游企業(yè)市場準(zhǔn)入，鼓勵更多企業(yè)參與到天然氣開采和貿(mào)易中來。日本的經(jīng)驗做法是在引入新參與者后，允許燃?xì)夤九c大型用戶直接交易，促使燃?xì)鈨r格由供需市場決定。我國在放松城市燃?xì)馐袌鰷?zhǔn)入管制后，意味著確立了城市燃?xì)馄髽I(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，形成了一個適度競爭的供應(yīng)市場，此時還應(yīng)允許燃?xì)夤┬桦p方直接談判議價，提高用戶對燃?xì)夤⿷?yīng)商的選擇權(quán)和議價能力。
其次，強化燃?xì)鈨r格透明監(jiān)管，允許按用氣量和使用類型分類定價。日本政府通過《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定，燃?xì)夤颈仨毾蚬娞峁┩该鞯膬r格公式和調(diào)價程序，讓用戶能清晰認(rèn)識到燃?xì)獾膬r格構(gòu)成，以減少用戶的不理解和抵觸情緒；同時還允許燃?xì)夤景凑沼脷饬亢褪褂妙愋头诸惗▋r，通過制定各類負(fù)荷契約，盡可能降低交叉補貼現(xiàn)象出現(xiàn)。
盡管我國上游燃?xì)忾T站價格采取了市場凈回值的辦法，但是門站價格仍是包含了原料價格、長輸費用和經(jīng)營成本的捆綁價格，功能性成本沒有較好的細(xì)分，這不利于原料成本變動向下游環(huán)節(jié)的疏導(dǎo)，而零售環(huán)節(jié)政府定價也加劇了燃?xì)馍舷掠雾槂r的難度。在終端用戶環(huán)節(jié)，盡管燃?xì)鈨r格按照用戶類型進行分類定價，但是并未采用國際上通行的依供氣成本高低的原則定價，而是更多地體現(xiàn)了燃?xì)獾母＠�，采取了民用低價而工商業(yè)高價的定價，使得燃?xì)庑袠I(yè)存在較為嚴(yán)重的交叉補貼問題，并且不利于能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和大氣質(zhì)量的改善。
再次，強制燃?xì)夤芫W(wǎng)公平接入，允許企業(yè)自由申請建設(shè)或運營新的管網(wǎng)。盡管日本燃?xì)夤芫W(wǎng)服務(wù)并沒有從燃?xì)馄髽I(yè)分離出來，致使燃?xì)夤救韵蛴脩籼峁┮粋�捆綁價格，但是日本政府用法律手段限制燃?xì)夤纠霉芫W(wǎng)資源壟斷牟利，而且強制燃?xì)夤镜墓芫W(wǎng)服務(wù)按同等成本向其他公司公平開放，這樣即便不采取管運分離，也能保證燃?xì)鈨r格的公平合理。
目前，我國長輸管網(wǎng)大都掌握在中石油和中石化手中，沒有形成互聯(lián)互通的開放網(wǎng)絡(luò)；下游城市配氣管網(wǎng)則掌握在各城市燃?xì)馄髽I(yè)手中，也不是一個連通開放的體系。目前，國家能源局已頒布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，但配套政策和實施細(xì)則尚待進一步研究和落實，日本用嚴(yán)格的法律手段促進油氣公司信息公開和公平接入第三方氣源的做法值得借鑒。
最后，盡量減少監(jiān)管機構(gòu)的行政干預(yù)，充分保障燃?xì)庥脩舻暮侠頇?quán)益。20世紀(jì)90年代，日本政府通過兩次修正《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》，其目的在于減少監(jiān)管機構(gòu)的直接行政干預(yù)，增加燃?xì)馄髽I(yè)競爭性和信息披露，進一步降低城市燃?xì)鈨r格，以保障燃?xì)庀M者權(quán)益。日本政府的監(jiān)管做法是，如果燃?xì)馄髽I(yè)降低價格，則取消費用審批過程中METI的直接干預(yù)，而采用公告制度；如果燃?xì)馄髽I(yè)計劃提高燃?xì)鈨r格，在具體實施前，新價格則必須經(jīng)過METI的審批。
目前，我國燃?xì)鈨r格受到中央政府和地方政府的雙重管制，行政干預(yù)較大，這不僅增加主管部門的工作難度，而且還不能有效保障燃?xì)庥脩舻暮侠砝妗榇�，我國需借鑒日本的可行做法，通過完善燃?xì)庑袠I(yè)法律法規(guī)，進一步放松價格管制，增加行業(yè)競爭性和信息披露，切實促進燃?xì)獬杀窘档�，提高燃�(xì)庀M者的社會福利。