國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出一批鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目，首批推出80個(gè)符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本就是通常所說的PPP(公私合作)模式。
基建等領(lǐng)域向民資開放并非新話題，
PPP在上世紀(jì)90年代就有過一輪熱潮，2004年左右又有一輪。如今，在穩(wěn)增長(zhǎng)與財(cái)政的壓力下，這種需求更為迫切。近幾年，民間投資比重穩(wěn)步提高，投資結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。從總量來看，2010年至2013年，民間投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重分別為55.9%、60.3%、61.4%、63%，增速分別為32.5%、34.3%、24.8%、23.1%。今年一季度，民間固定資產(chǎn)投資44303億元，同比名義增長(zhǎng)20.9%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重進(jìn)一步提高到64.8%�？唇Y(jié)構(gòu)，民間資本在公路、軌道交通、污水處理、城市綠化等領(lǐng)域的參與力度逐步加大。
只是，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基建等領(lǐng)域的政策出臺(tái)，社會(huì)資本就真的會(huì)買賬嗎?筆者對(duì)此有所保留。首先，整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境嚴(yán)峻，能拿到特殊資源的國(guó)有經(jīng)濟(jì)都感到困難，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)困難更大，他們的投資意愿也在降低。其次，社會(huì)資本進(jìn)入了開放后的市場(chǎng)，但利益能有保證嗎?比如社會(huì)資本進(jìn)入后能否投資控股?如何保證其產(chǎn)權(quán)和利益?能否得到真正公平的待遇?如果這些問題都還沒有明確答案，社會(huì)資本很可能會(huì)持觀望態(tài)度。
毋庸諱言，政府部門力挺PPP，其目的是通過杠桿化融資，撬動(dòng)社會(huì)資本參與政府主導(dǎo)的基建投資。然而，國(guó)際清算銀行最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)企業(yè)的負(fù)債率已接近GDP的200%，創(chuàng)全球之最，私人部門能否在接下來的新型城鎮(zhèn)化中擔(dān)當(dāng)大任尚不明朗。此外，目前我國(guó)有關(guān)PPP模式的法律體系不完善，公私合作中雙方權(quán)利義務(wù)不明確，為PPP模式的機(jī)制設(shè)計(jì)帶來了難題。若政府過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，則有國(guó)有資產(chǎn)流失之嫌，也無法有效緩解政府融資壓力和風(fēng)險(xiǎn)分散訴求;若把風(fēng)險(xiǎn)過度向私人部門傾斜，則私人部門就會(huì)退避三舍。近年來部分民企在參與鐵路建設(shè)等公私合作項(xiàng)目中鎩羽而歸，令許多民企擔(dān)心，在政府與市場(chǎng)邊界未明、國(guó)企壟斷行業(yè)的市場(chǎng)化程度不高等境況下，貿(mào)然進(jìn)入國(guó)企壟斷領(lǐng)域，很難有效發(fā)揮PPP模式所體現(xiàn)的伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等效用，其資產(chǎn)安全性缺乏相應(yīng)的防護(hù)性保障。
財(cái)政部負(fù)責(zé)PPP推廣的金融司司長(zhǎng)孫曉霞也坦言，一些地方政府為了“招商引資”，向企業(yè)承諾了過高的收益率，有的企業(yè)沒有充分論證就貿(mào)然進(jìn)入，結(jié)果項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)之后，政府負(fù)擔(dān)不了這么大的支出壓力，出現(xiàn)政府與企業(yè)“雙輸”的局面。市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目很多是能賺錢的，現(xiàn)在是由政府的平臺(tái)公司在做，國(guó)有企業(yè)由于效率較低老是叫苦說不賺錢。在中小城市，市場(chǎng)空間就那么大，政府平臺(tái)公司已經(jīng)在做了，社會(huì)資本可能就很難參與。
更有業(yè)內(nèi)人士表示，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，包括道路交通、污水、固廢處理、教育、醫(yī)療等各個(gè)方面都可以采用PPP模式，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目至少有七八千個(gè)，但法律和監(jiān)管并沒有跟上。由于沒有統(tǒng)一的監(jiān)管部門，PPP項(xiàng)目涉及交通、市政、水務(wù)、環(huán)保、財(cái)政等眾多部門，后續(xù)經(jīng)營(yíng)缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制;缺乏統(tǒng)一的政策或者合同模式，又導(dǎo)致每個(gè)項(xiàng)目都要具體談，而且地方政府較強(qiáng)勢(shì)，若地方政府履約的自覺性不好，企業(yè)也得不到多少法律法規(guī)及政策保障。
現(xiàn)在看來，對(duì)法規(guī)制度缺失的擔(dān)憂，已成PPP項(xiàng)目合作企業(yè)的主要顧慮。出臺(tái)PPP模式的法律與行政框架已刻不容緩。要真正對(duì)社會(huì)資本開放市場(chǎng)，需要推動(dòng)整個(gè)市場(chǎng)體系的改革，約束政府權(quán)力，避免行政力量對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干擾。此外，還需要有一系列的配套政策。此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出要繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，規(guī)范市場(chǎng)秩序。這是保持經(jīng)濟(jì)合理運(yùn)行、激發(fā)市場(chǎng)動(dòng)力的重要進(jìn)步。倘若社會(huì)資本的權(quán)益能得到保障，投資項(xiàng)目也足夠吸引人，“穩(wěn)增長(zhǎng)”就不會(huì)再成為難題，這也是中央“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”兩大宏觀經(jīng)濟(jì)政策主線的交匯所在。