預(yù)算法修正草案“三審”，地方債或有條件開閘。十二屆全國人大常委會第八次會議對預(yù)算法修正案草案進行第三次審議，據(jù)了解，三審稿中，備受社會各界關(guān)注的“地方政府發(fā)債”條款有了較大突破。
三審稿擬對地方債適度開閘，但是，放開地方政府發(fā)債勢必帶來如何防范財政金融風險的問題。審計署披露的地方政府性債務(wù)總額顯示，截至2013年6月底，我國省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額10.58萬億元，比2010年底增加3.87萬億元，年均增長19.97%。
三審稿對地方發(fā)債也規(guī)定了諸多限制，例如明確舉債主體為“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市”;舉債方式限于“發(fā)行地方政府債券”;用途應(yīng)當是“一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，并“不得用于經(jīng)常性支出”;債務(wù)還應(yīng)有“穩(wěn)定的償還資金來源”。
同時，三審稿還在債務(wù)規(guī)模和管理方式上設(shè)立了多道“防火墻”，即舉債規(guī)模“由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準”、“地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉債，以及為他人債務(wù)提供擔�！�。
最后，三審稿強調(diào)對地方政府舉債的監(jiān)管，“舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用等情況”列入各級人大對本級決算草案的審查重點，對違法舉債或為他人債務(wù)提供擔保的，規(guī)定了相應(yīng)的法律責任。
三審稿將地方發(fā)債從暗箱之中拉入到陽光之下，其積極意義是毋庸置疑的，因為即便法律堵住了“前門”，地方政府也會走“后門”和“旁門”變相舉債。實際上，地方債的長期存在是分稅制改革中不合理因素的“地方突圍”，是中央與地方在事權(quán)與財權(quán)不匹配的“惡果”之一。三審稿雖然對地方政府發(fā)債“開閘”，但是在配套措施缺乏的情況下，仍然難掩其公平性和制度風險的隱憂。
首先，地方政府發(fā)債風險與隱憂仍存。雖然2013年底審計署公布的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示“我國政府性債務(wù)風險總體可控”，但是也顯示部分地方和行業(yè)債務(wù)負擔較重，而在整個地方政府債務(wù)中，有近四成實際要靠“賣地”償還，對土地出讓收入的依賴程度高。因此，地方債問題的最終解決仍然仰賴財稅體制的重構(gòu)和調(diào)整，真正建立起財權(quán)與事權(quán)相匹配的現(xiàn)代財稅制度。
其次，缺乏配套措施的地方債務(wù)難掩其公平性缺失。二審稿時中央政府不全面推行地方政府自行發(fā)債的另一個重要原因是配套制度的缺失，比如地方政府破產(chǎn)制度、財政緊急狀態(tài)制度等都沒有建立，中央政府有可能最終為地方政府的債務(wù)買單，地方政府因此也會存在對于可能的風險疏于防范的一面，這顯然對于其他納稅人是不公平的。因此，三審稿應(yīng)當考慮到債務(wù)到期還不上時如何處置、誰應(yīng)承擔責任、人大應(yīng)怎樣監(jiān)督等問題。
最后，在地方政府發(fā)債適度放開的原則已經(jīng)很明朗的背景下，建立規(guī)范、合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預(yù)警機制，就成為當下最緊迫的制度構(gòu)建選擇。三審稿在對地方政府違法發(fā)債行為的行政處罰力度上應(yīng)有所關(guān)注，防止地方隱性負債部分的回歸和反彈。