預(yù)算法修訂十年坎坷終迎“三審”。據(jù)了解，三審稿中，備受社會各界關(guān)注的“地方政府發(fā)債”條款有了較大突破。地方財政體制改革早就列入十八屆三中全會決定之中，其中包括中央和地方兩級預(yù)算改革以及地方債內(nèi)容。這次預(yù)算法修訂是從立法層面貫徹落實改革精神。
地方債之所以成為焦點，主要是這么多年地方債務(wù)游離于預(yù)算之外，不受約束地野蠻式生長，帶來了巨大的金融風(fēng)險，受到海內(nèi)外的關(guān)注。審計署披露的地方政府性債務(wù)家底顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)10.88萬億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬億元。部分地方和行業(yè)債務(wù)負擔(dān)較重，地方政府性債務(wù)遠遠超過其財政收入的承受能力，對土地出讓收入依賴程度很高。
而從目前情況看，房地產(chǎn)火爆局面正在消退，一季度賣地增速開始下降。這種情況如果繼續(xù)下去，土地出讓金收益將會大幅度下降，依靠土地出讓金抵押的地方債務(wù)到期還本付息風(fēng)險將會凸現(xiàn)出來。也就是說，地方政府13.54萬億元的存量債務(wù)風(fēng)險將會越來越大。同時，新的建設(shè)項目特別是民生項目對地方政府的融資需求越來越大了。在舊債難還、新債籌集緊迫情況下，地方政府怎么辦呢?中央政府必須給出路、給活路。
一方面要從改革財政體制著手，增加地方政府財力。適度修正目前的分稅制體制，將一些稅種劃歸地方政府，增加地方政府財政稅收，緩解其資金壓力，使其財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一。另一方面就是改革地方政府發(fā)債機制，賦予其一定的發(fā)行地方債權(quán)力，籌集建設(shè)資金，作為財政資金的補充。但必須遏制過去地方債的野蠻生長，使其可控、規(guī)范、與其財力相適應(yīng)、建立嚴格防火墻后發(fā)行地方債。
適度放開地方債的思路是可行的，但必須設(shè)定前提條件，必須建立有效的防火墻。從舉債主體、方式、用途、規(guī)模、追責(zé)等方面設(shè)置多道“防火墻”規(guī)范政府舉債行為，使其法制化透明化。
各種規(guī)范之中，最重要的是嚴格地方債的用途。無論是發(fā)行地方債還是通過銀行貸款融資，決定到期能否安全歸還本息的根本前提是項目本身是有效益的、是安全的，而不是形象工程、面子工程、政績工程。把住地方債用途，投到有效益的民生項目上是最重要的前提條件和防火墻。第二道重要的防火墻是不僅地方債而且今后地方政府所有的籌資行為都應(yīng)該納入到預(yù)算之中，受到預(yù)算約束。只有將地方債以及其他籌資行為都納入到預(yù)算收入中，才能徹底約束其收支行為，才能真正使其財力作為發(fā)行地方債的支撐力量，也才能使得地方債受到根本約束，避免盲目膨脹，導(dǎo)致脫離地方財力超規(guī)模超負荷發(fā)債，最終釀成金融風(fēng)險。