十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議昨天開始對(duì)預(yù)算法修正案進(jìn)行三審�，F(xiàn)行預(yù)算法1994年3月由八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)，從1995年開始施行。當(dāng)時(shí)，國(guó)家剛剛開始進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)于實(shí)行預(yù)算公開、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的認(rèn)識(shí)還不深。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日臻完善，預(yù)算法很快出現(xiàn)了不適應(yīng)的問(wèn)題，因此2004年啟動(dòng)了預(yù)算法修訂。由于在一些關(guān)鍵問(wèn)題上難以達(dá)成共識(shí)，致使修訂兩度擱淺，跨越了三屆全國(guó)人大�，F(xiàn)在，預(yù)算法修訂進(jìn)入三審，可以視為一個(gè)突破性的進(jìn)展。(相關(guān)報(bào)道見(jiàn)A8版)
從預(yù)算法頒行至今20年間，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展進(jìn)步。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得飛速發(fā)展，政府財(cái)力空前增強(qiáng)，一些地方和部門使用財(cái)政資金出現(xiàn)了大手大腳甚至揮霍浪費(fèi)的現(xiàn)象。另一方面，政府與公眾的關(guān)系出現(xiàn)積極互動(dòng)，公眾參與社會(huì)管理、監(jiān)督政府運(yùn)作的意識(shí)空前高漲，政府也表示出了愿意接受監(jiān)督的積極態(tài)度。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生的這種深刻變革，導(dǎo)致現(xiàn)行預(yù)算法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，并且深刻地反映到了對(duì)它的修訂上。
伴隨預(yù)算法修訂走過(guò)的10年，也是公眾監(jiān)督政府的意識(shí)不斷提高的過(guò)程。此次提交審議的三審稿，在最近兩年來(lái)不斷聽取專家和民眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，又有了新的提高。公眾關(guān)注預(yù)算法修訂，一個(gè)重要的出發(fā)點(diǎn)在于，政府接受公眾的委托管理社會(huì)事務(wù)，保障社會(huì)安全，需要大量行政開支，但政府不是盈利機(jī)構(gòu)，其開支絕大部分來(lái)自企業(yè)和公民的納稅，公眾關(guān)注政府的賬本，就是關(guān)心自己的利益。
預(yù)算法就是用來(lái)規(guī)范政府財(cái)政資金的運(yùn)籌使用的。如果沒(méi)有法律的約束，政府就很容易開支無(wú)度，甚至出現(xiàn)政府工作人員中飽私囊的行為。最近幾年審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門審計(jì)所揭露的問(wèn)題觸目驚心，表明不受約束、不受監(jiān)督的政府權(quán)力，很容易成為吞噬社會(huì)財(cái)富、侵犯公眾利益的“恐龍”。這種情況之所以出現(xiàn)，一方面緣于權(quán)力的自律意識(shí)較差，另一方面緣于對(duì)政府預(yù)算約束不力，導(dǎo)致政府部門可以輕松花錢。因此預(yù)算法的修訂，關(guān)鍵就在于要利用法律的力量管住政府花錢的手。
管住政府花錢的手，既要發(fā)揮人大的作用，也要發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，這就需要政府部門的預(yù)算高度透明。目前，政府財(cái)政預(yù)決算的公開已經(jīng)制度化，但還不夠具體和細(xì)化。比如，政府部門公布的“三公”經(jīng)費(fèi)只是一個(gè)大數(shù)字，由于公眾對(duì)政府部門的職能和人員構(gòu)成等缺少了解，無(wú)從判斷其到底用得多還是少。政府部門在公開“三公”經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，還有必要曬出明細(xì)的賬單，并隨時(shí)準(zhǔn)備接受公眾的抽查。預(yù)算法作為一部原則性的法律，雖然沒(méi)有必要在政府財(cái)政預(yù)決算的公開上作出太細(xì)化的規(guī)定，但應(yīng)該體現(xiàn)出這方面的立法精神，為公眾監(jiān)督財(cái)政資金運(yùn)用提供法律保障。
預(yù)算法在適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)避免“法律跟著政府意志走”的傾向。這方面值得注意的是預(yù)算法中有關(guān)地方債規(guī)定的變化。對(duì)于地方政府債務(wù)，預(yù)算法修正案一審稿和二審稿有重大變化。一審稿規(guī)定，“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理”，“國(guó)務(wù)院確定地方債務(wù)的限額，報(bào)經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后下達(dá)，省級(jí)政府按國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)”。二審稿刪除了上述條款，恢復(fù)了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。
地方債在前幾年全球金融危機(jī)肆虐時(shí)由財(cái)政部開了口子，用以解決地方政府財(cái)政資金緊張的問(wèn)題，但近年來(lái)，一些地方大肆舉債已經(jīng)產(chǎn)生了較大的問(wèn)題，預(yù)算法一審稿的上述規(guī)定，就有為滿足地方政府舉債需求而專設(shè)有關(guān)條款的意思。這種做法是不足取的，二審稿刪除有關(guān)條款是一種進(jìn)步。
目前隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方政府財(cái)力再度告緊，對(duì)發(fā)債的欲求又增強(qiáng)了。今年全國(guó)“兩會(huì)”上，有官員呼吁修改現(xiàn)行預(yù)算法及二審稿對(duì)地方政府發(fā)債的規(guī)定，逐步取消中央代發(fā)地方債，而由地方政府自行發(fā)債。這種呼聲如果得到立法機(jī)關(guān)的響應(yīng)，為地方政府發(fā)債開出綠燈，不僅可能使地方政府在地方債支持下再度出現(xiàn)隨意花錢的現(xiàn)象，而且會(huì)給地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下隱患，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的順利推進(jìn)。