■隨著一個追求高品質(zhì)、安全食品的龐大消費人群的形成，占有農(nóng)村土地的最佳時機已經(jīng)到來，不少工商資本挺進農(nóng)村，低價獲取稀缺的土地資源，為未來的高收益奠定基礎。
■資本下鄉(xiāng)是柄雙刃劍，地方政府獲得了政績和稅收，工商資本低價獲得了稀缺的土地資源，整個交易鏈條中受損的可能就是農(nóng)民。農(nóng)民可能面臨失地的風險，農(nóng)村可能出現(xiàn)土地非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象。
■資本下鄉(xiāng)需要政策引導和法律規(guī)制，需要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，修改《農(nóng)村土地承包法》等法律，嚴格依法流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村基層民主建設，設立嚴格的資本準入和監(jiān)管制度。
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近年來，河北灤南縣倴城鎮(zhèn)積極與國際一流生態(tài)種植集團合作，投資7億元建設了占地1.07萬畝的大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園。農(nóng)業(yè)園實現(xiàn)了用電腦和手機遙控大棚果蔬的澆水、施肥等工作，成為集高端農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)高新技術研發(fā)推廣、觀光休閑旅游于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地。
新華社發(fā)(鄭勇/攝) |
最近幾年，關于工商資本下鄉(xiāng)的消息不絕于耳。2013年3月，廣東世榮兆業(yè)股份有限公司發(fā)布公告，稱公司擬控股筑邦投資，利用后者已經(jīng)獲得的租賃土地資產(chǎn)及國有土地使用權合作開發(fā)旅游地產(chǎn)。聯(lián)想控股董事長柳傳志透露，聯(lián)想在農(nóng)業(yè)板塊的投資已經(jīng)超過十億。類似的報道還有高盛集團投資養(yǎng)豬場，阿里巴巴董事長馬云種普洱，京東商城董事長劉強東種水稻等等。
為什么這些行業(yè)背景迥異的企業(yè)均將目光投向農(nóng)村？在給農(nóng)村帶來資金、技術、人才和信息的同時，資本下鄉(xiāng)將會產(chǎn)生什么新問題、新挑戰(zhàn)？如何從法律層面上予以規(guī)制？這些問題，值得政府和社會各界深思。
資本下鄉(xiāng)的目的，是低價獲得農(nóng)村土地、追求高額利潤
資本不是活雷鋒，資本下鄉(xiāng)也不是為了做慈善。短期內(nèi)，資本下鄉(xiāng)可能會無利可圖，甚至還會出現(xiàn)虧損；但從長遠看，資本下鄉(xiāng)的目的是為了獲取高額利益，甚至是壟斷利益。畢竟，土地資源是有限的，市場供求規(guī)律也難以人為改變。從根本上講，資本下鄉(xiāng)的主要原因有以下兩個：
第一，隨著公眾對高品質(zhì)、安全食品需求的不斷增加，投資農(nóng)業(yè)逐漸變得有利可圖。
目前，一個具有較強消費能力和價格承受能力的群體已經(jīng)在中國形成。同時，近幾年，食品安全問題頻繁發(fā)生。較高收入群體對價格的承受能力較強，愿意為高品質(zhì)、安全食品付出溢價�？紤]到中國巨大的人口基數(shù)，即使只有10%的公眾愿意為安全食品支付高價，都將是一個巨大的市場。資本正是看到這種需求，意識到這個正在成形的市場，才甘愿投資農(nóng)業(yè)，為未來的高收益奠定基礎。
第二，政策允許，地方鼓勵，占有或控制農(nóng)村土地的最佳時機已經(jīng)到來。
土地屬于稀缺資源，其獨占性、不可再生性導致土地的價格易漲難跌，在我們這樣人口眾多的國家尤其如此。從長遠看，土地流轉(zhuǎn)是一個難以逆轉(zhuǎn)的趨勢，中央控制的是流轉(zhuǎn)的速度，強調(diào)的是尊重農(nóng)民意愿。目前，由于務農(nóng)不賺錢，很多農(nóng)民都選擇了外出打工，其流轉(zhuǎn)土地的意愿較強，流轉(zhuǎn)的價格也不高。對于工商資本而言，此時介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，可以低價獲取大量的稀缺資源。一旦將來有機會將農(nóng)地轉(zhuǎn)換用途，工商資本將獲得巨大的收益。
資本下鄉(xiāng)是柄雙刃劍，不加引導和限制可能產(chǎn)生弊端
近年來，黨中央、國務院先后出臺了多個惠農(nóng)措施，取消了農(nóng)業(yè)稅，提高了收購價格，增加了農(nóng)業(yè)補貼，“三農(nóng)問題”在很大程度上得到了改善。然而，由于耕種規(guī)模不大，資金匱乏，技術落后，信息不暢，務農(nóng)收入仍然偏低。大量的青壯年勞動力選擇了外出務工，一些農(nóng)村土地長期處于閑置狀態(tài)。
從政策角度考慮，通過一系列的優(yōu)惠措施，吸引工商資本下鄉(xiāng)，通過人才、資金、信息和技術的流入，引進先進的經(jīng)營管理方式，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，增加農(nóng)業(yè)的科技含量，提高農(nóng)業(yè)抵御風險的能力，促進農(nóng)民收入的提高，不失為一個好的選擇。然而，實踐中，一些地方往往重鼓勵輕引導。資本的逐利性及談判能力的不對稱性，導致工商資本下鄉(xiāng)在一些情形下不但沒有給農(nóng)民帶來實惠，反而產(chǎn)生了不少消極影響。
第一，土地流轉(zhuǎn)期限太長，規(guī)模太大，速度太快，農(nóng)民面臨失地的風險。
為了獲取穩(wěn)定的回報，工商企業(yè)下鄉(xiāng)時，承包期限有時長達三十年。若涉及“四荒”地，租賃期限更是可能長達五十年，甚至是七十年。除流轉(zhuǎn)期限較長外，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也十分可觀，不少企業(yè)動輒就是幾千畝，甚至是幾十萬畝的規(guī)模。不少合同約定，流轉(zhuǎn)期限屆滿后，如果農(nóng)民要收回土地，則需要對工商資本對土地的改良及地上建筑物、構筑物作價補償。農(nóng)民不能支付補償?shù)�，土地則由工商資本繼續(xù)承包或租賃。
資本關注的是長遠利益，農(nóng)民看到的是眼前利益。如果不考慮二者在知識、能力上的差別，不及時出臺保護農(nóng)民利益的法律、政策和限制措施，農(nóng)民可能會在事實上失去土地，成為土地流轉(zhuǎn)的受害者。
第二，農(nóng)民的意愿沒有得到充分尊重，強迫現(xiàn)象時有發(fā)生。
一些企業(yè)在介紹其投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗時，往往建議資本下鄉(xiāng)時最好“與集體簽訂合同”而“不要與農(nóng)民簽訂合同”。一些地方，為了招商引資，往往強迫農(nóng)民解除承包合同，將集體的所有土地或大部分土地低價承包或出租給一家企業(yè)。這種作法不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，但在實際工作中卻大行其道，究其原因還是利益驅(qū)動。地方獲得了政績和稅收，工商資本低價獲得了稀缺的土地資源。整個交易鏈條中唯一受損的群體可能就是農(nóng)民。
第三，非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象嚴重，若不加以糾正，勢必會加劇通貨膨脹，影響糧食安全，擾亂城鎮(zhèn)化進程。
根據(jù)現(xiàn)有政策，中央對企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后是否種糧沒有嚴格要求，只是強調(diào)鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。部分工商資本在“圈地”后并不發(fā)展農(nóng)業(yè)，甚至變相進行房地產(chǎn)開發(fā)。在一些地區(qū)，工商企業(yè)租地種糧食的只有6%。即便承包、租賃的土地用于農(nóng)業(yè)用途，工商資本也往往選擇種植經(jīng)濟作物，定位高端市場。由于土地資源的稀缺性，高收入群體的食品安全固然有了保證，但是由于供應減少，食品價格全面上漲或?qū)㈦y以避免，這將會直接影響到國家糧食安全，最終可能會影響工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。
第四，農(nóng)民的心理、農(nóng)村的社會結構發(fā)生了巨大的改變，增加了不穩(wěn)定因素，給農(nóng)村治理帶來了新的挑戰(zhàn)。
不少地方在宣傳資本下鄉(xiāng)的好處時，往往強調(diào)農(nóng)民可以從中獲得雙重好處：既可以獲得土地租金，又可以獲得工資收入。這種說法，對能夠進入下鄉(xiāng)企業(yè)工作或外出務工的人來說確實如此。然而，為了提高勞動生產(chǎn)率，降低經(jīng)營成本，僅有約20%的農(nóng)民能被下鄉(xiāng)企業(yè)雇用。很多留守農(nóng)民面臨既無法進入企業(yè)打工，又無地可種的窘迫局面，生活質(zhì)量不升反降。這勢必為社會穩(wěn)定留下隱患。
資本下鄉(xiāng)需要政策引導和法律規(guī)制
經(jīng)驗證明，適度的規(guī)模經(jīng)營有利于土地整理，提高土地的利用率、產(chǎn)出率。對我們這個缺少優(yōu)質(zhì)耕地的國家而言，土地適度集中具有非常重大的意義。為揚長避短，充分發(fā)揮資本下鄉(xiāng)的積極作用，國家應制定細則，完善法規(guī)，對資本下鄉(xiāng)進行必要的引導和規(guī)制。
第一，從戰(zhàn)略高度上認識糧食安全問題，堅持十八億畝耕地紅線不動搖。
隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，生活水平的提高，老百姓需要的不僅僅是吃得飽，還要吃得好，吃得安全。堅持十八億畝耕地紅線不動搖對內(nèi)也是一種政治承諾，對外是一種戰(zhàn)略威懾。只有堅持農(nóng)地面積不減少，我國的糧食安全才能夠得到保障，進口糧食的價格才能處于可承受的區(qū)間，生態(tài)環(huán)境的承載能力才能得到鞏固和提高。
第二，堅持農(nóng)村土地基本制度不動搖，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，打消農(nóng)村土地私有化的預期。
實踐證明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制總體上是符合我國實際情況的�？v觀世界各國的經(jīng)驗，二戰(zhàn)后全世界沒有哪個國家主張推行以資本為主導的農(nóng)業(yè)，沒有哪個國家制定政策法規(guī)改變農(nóng)民家庭經(jīng)營的方式，而是都在改善農(nóng)民家庭經(jīng)營的環(huán)境，為他們提供組織化生產(chǎn)的條件。目前，市場上關于農(nóng)村土地私有化的傳言很多，大量資本下鄉(xiāng)承包耕地、林地和荒山，跟這種預期有關。中央應及時表態(tài)，重申堅持農(nóng)村土地集體所有不動搖，堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不動搖。
第三，制定“正面清單”，明確工商資本能夠進入的農(nóng)業(yè)范圍，設立嚴格的準入和監(jiān)管制度，堅持用途管制，依法進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。
《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”。中央政策也多次強調(diào)，工商資本應當投資適合企業(yè)化經(jīng)營的環(huán)節(jié)，與農(nóng)民共同發(fā)展、共同富裕，而不是取代農(nóng)民。事實上，鑒于土地資源的稀缺性，為保護農(nóng)民權益，提高土地產(chǎn)出率，許多國家都有限制工商企業(yè)直接經(jīng)營農(nóng)地的法律規(guī)定，在監(jiān)管方面也有比較成熟的經(jīng)驗。我國應充分總結國內(nèi)外的經(jīng)驗和教訓，制定資本下鄉(xiāng)的“正面清單”，對工商資本承包、租賃農(nóng)村土地設立嚴格的準入和監(jiān)管制度，建立風險防范機制，推廣使用土地流轉(zhuǎn)標準合同。
第四，完善相關法律制度，促進基層民主，加大投入力度，提升農(nóng)民的談判能力。
由于利益驅(qū)動，實踐中各種違法亂象并不少見。鑒于農(nóng)村土地承包制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況，應對《農(nóng)村土地承包法》進行必要的修改，進一步明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是承包農(nóng)戶合法財產(chǎn)權利，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，土地流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營權，承包權不變。十八屆三中全會為土地流轉(zhuǎn)指明了前進的方向，但具體措施應當在修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》后出臺，試點啟動之前應獲得必要的授權。
村民委員會是基層群眾性自治組織，集體經(jīng)濟組織應當嚴格依法行事，不得擅自替農(nóng)民做主。對于涉及村民利益的事情，必須經(jīng)村民討論決定方可辦理。此外，政府還應加大投入力度，推動農(nóng)民協(xié)會、合作社的發(fā)展，落實各項惠農(nóng)措施，通過科技下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)、信息共享、財政補貼、利息優(yōu)惠等措施鼓勵農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)發(fā)展，增強農(nóng)民的談判能力和議價能力，平衡農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織、政府、工商企業(yè)之間的利益關系，改變單個農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的弱勢地位。
第五，正確理解、嚴格貫徹中央政策精神，加大執(zhí)法力度，堅決追究違法者的民事責任、行政責任和刑事責任。
當前，在我國很多地區(qū)，土地對于農(nóng)民有著重要的經(jīng)濟價值和社會保障作用，大量農(nóng)民依舊把務農(nóng)視為最重要的謀生手段。中央不反對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但強調(diào)流轉(zhuǎn)的前提必須是依法、自愿和有償，強調(diào)的是適度規(guī)模經(jīng)營。
十八屆三中全會關于農(nóng)村土地的精神概括起來就是“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利”、“不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權益”。因此，土地流轉(zhuǎn)必須要充分尊重農(nóng)民意愿。強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)的合同一律無效，違反法律規(guī)定的合同一律無效。對于土地流轉(zhuǎn)過程中和資本下鄉(xiāng)后經(jīng)營過程中發(fā)生的各種違法行為，必須依法處理，嚴格追究違法者的民事責任、行政責任和刑事責任�！�