據(jù)媒體報(bào)道，2013年12月中旬，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》(107號(hào)文)，確定了我國(guó)影子銀行全面監(jiān)管框架。雖然中國(guó)式影子銀行與美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體基于證券化模式下的影子銀行存在一定差異，但也存在信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換與流動(dòng)性轉(zhuǎn)換等金融中介的共同特征，因而將其納入全面監(jiān)管框架勢(shì)在必行。考慮到我國(guó)分業(yè)監(jiān)管體制，當(dāng)前我國(guó)影子銀行監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)是防范跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳染。
我國(guó)影子銀行存在監(jiān)管真空或監(jiān)管不足。民間借貸、新型網(wǎng)絡(luò)金融公司、融資公司、第三方理財(cái)機(jī)構(gòu)、典當(dāng)行等沒有明確的監(jiān)管部門，存在監(jiān)管真空。雖然信托、委托貸款、理財(cái)、金融租賃等由金融監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施監(jiān)管，但因?yàn)檫@些傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)與證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的融合日趨復(fù)雜，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)涉及多個(gè)市場(chǎng)，存在監(jiān)管套利動(dòng)機(jī)，使得跨行業(yè)監(jiān)管合作進(jìn)展慢于業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)際，存在監(jiān)管不足。此外，融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司由地方政府實(shí)施監(jiān)管，而地方政府監(jiān)管普遍不足。盡管如此，在未受監(jiān)管的領(lǐng)域，除可能涉及非法融資等情況，有明確信用風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，總體規(guī)模較小，尚未構(gòu)成系統(tǒng)性、區(qū)域性金融穩(wěn)定的重要威脅。
目前看，影子銀行體系最大的風(fēng)險(xiǎn)可能集中在已接受監(jiān)管但跨市場(chǎng)運(yùn)作的產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)傳播上。理財(cái)產(chǎn)品是一個(gè)非常典型的代表。在理財(cái)產(chǎn)品發(fā)行一端，面對(duì)的是金融機(jī)構(gòu)客戶，反映為金融機(jī)構(gòu)表外負(fù)債，這些資產(chǎn)支持的項(xiàng)目或企業(yè)表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)的表外資產(chǎn)。理財(cái)資金豐富多樣的投資模式，將銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)之間的傳統(tǒng)界限打通，成為跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳播的主要載體。在規(guī)避監(jiān)管及監(jiān)管套利動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，非銀行金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)也開始興起。證券公司專戶理財(cái)、基金子公司資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，資金也主要用于商業(yè)銀行客戶，并以信托貸款、委托貸款反映在銀行業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表上。這些業(yè)務(wù)一個(gè)共同的特征是存在跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳染性。無論是商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)，還是以證券公司、基金子公司、信托公司、金融租賃公司為通道的影子銀行業(yè)務(wù)，涉及到多個(gè)跨行業(yè)主體，聯(lián)結(jié)多個(gè)金融市場(chǎng)，已經(jīng)構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的潛在隱患。
在分業(yè)監(jiān)管體制下，應(yīng)著重強(qiáng)化央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，適當(dāng)賦予中央銀行跨市場(chǎng)、交叉性金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的職責(zé)。2013年貨幣市場(chǎng)在多個(gè)敏感時(shí)點(diǎn)發(fā)生利率跳躍式上升情況。在流動(dòng)性總體寬松適度下，利率大幅上揚(yáng)，實(shí)際上是金融機(jī)構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)過度擴(kuò)張后的結(jié)果。雖然中央銀行可以向市場(chǎng)注入流動(dòng)性，防止市場(chǎng)利率非理性上漲觸發(fā)局部金融風(fēng)險(xiǎn)事件，但在事前風(fēng)險(xiǎn)防范上幾無能力，一個(gè)重要原因是中央銀行并不負(fù)責(zé)金融監(jiān)管職責(zé)，根據(jù)已有的政策工具與手段無法遏制金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)張同業(yè)資產(chǎn)的沖動(dòng)。同時(shí)，在分業(yè)監(jiān)管體制下，金融監(jiān)管合作難以迅速應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)急劇出現(xiàn)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品。再看銀行理財(cái)產(chǎn)品，按照主體監(jiān)管原則，商業(yè)銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品需要接受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。如果理財(cái)資金運(yùn)用于證券市場(chǎng)，或?qū)踊鸸举Y產(chǎn)管理計(jì)劃、保險(xiǎn)公司資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等，也涉及證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)監(jiān)管領(lǐng)域;如果是投資于銀行間債券市場(chǎng)，又可能涉及中央銀行監(jiān)管。在這種情況下，很難將具體監(jiān)管職責(zé)賦予某一個(gè)監(jiān)管當(dāng)局，這時(shí)候就需要中央銀行進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，防止金融風(fēng)險(xiǎn)在多個(gè)市場(chǎng)傳染。
事實(shí)上，中央銀行履行金融穩(wěn)定職責(zé)也需要相應(yīng)的政策工具與手段。如果中央銀行僅僅是被動(dòng)提供流動(dòng)性來履行金融穩(wěn)定職責(zé)，那么勢(shì)必陷入四處救火的境地。國(guó)際金融危機(jī)反思表明，微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎管理并不完全一致，可能會(huì)遭遇目標(biāo)沖突的現(xiàn)實(shí)困境。因而國(guó)際金融危機(jī)后，由中央銀行負(fù)責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，已經(jīng)成為國(guó)際上一個(gè)大趨勢(shì)。我國(guó)中央銀行法也賦予了中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定的法定職責(zé)，但受當(dāng)時(shí)認(rèn)識(shí)所限，具體政策工具與手段在法律上并未明確，使得中央銀行在履行系統(tǒng)性金融穩(wěn)定和區(qū)域性金融穩(wěn)定職責(zé)方面受到一定限制，甚至在收集金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)信息上也存在一定障礙。
隨著影子銀行發(fā)展壯大，跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳染可能性急劇增加，強(qiáng)化中央銀行監(jiān)管職責(zé)，可能是應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。在不觸動(dòng)現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下，明確中央銀行在跨市場(chǎng)、交叉性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管職責(zé)與手段，賦予中央銀行金融控股公司監(jiān)管職責(zé)。這樣一來，將會(huì)形成在中央銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管下各監(jiān)管當(dāng)局在各自領(lǐng)域監(jiān)管的“傘形”監(jiān)管架構(gòu)，有效避免影子銀行監(jiān)管真空、監(jiān)管不足及監(jiān)管套利問題，也能促進(jìn)金融監(jiān)管合作，減少重復(fù)監(jiān)管。