●在修訂《預(yù)算法》之際，應(yīng)明確《預(yù)算法》在政府資金分配中優(yōu)先適用的法律地位，政府資金的分配權(quán)須根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定集中由財(cái)政部門行使，理順《預(yù)算法》與其他法律法規(guī)中涉及到政府資金分配規(guī)定之間的關(guān)系。
●應(yīng)在《預(yù)算法》修訂之際，做出相應(yīng)的具體規(guī)定，以確保社會公眾可以依法了解掌握政府資金收支的來龍去脈，并能通過立法機(jī)構(gòu)表達(dá)對政府資金使用的訴求，最大限度地滿足社會公共需要，同時(shí)創(chuàng)造條件，積極探索公眾參與預(yù)算決策過程的機(jī)制與渠道。
經(jīng)濟(jì)社會各方面的變化，使得1994年頒布實(shí)施的《預(yù)算法》已滯后于財(cái)政改革實(shí)踐。2004年我國啟動(dòng)了《預(yù)算法》的修訂工作，2012年全國人大常委會將審議后的《預(yù)算法修正案(草案二次審議稿)》向社會公開征求意見。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面，建立“現(xiàn)代財(cái)政制度”。財(cái)政改革，無論是頂層設(shè)計(jì)，還是過渡性措施，都需要強(qiáng)調(diào)“必須完善立法”。從這個(gè)意義上講，《預(yù)算法》的修訂工作應(yīng)加快，既反映已有的財(cái)政改革成果，又能以提供法律保障的形式推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度。
修訂《預(yù)算法》，需注意處理以下五個(gè)方面的關(guān)系。
第一，在立法與行政之間，應(yīng)強(qiáng)調(diào)立法機(jī)構(gòu)的重要地位�！额A(yù)算法》誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌之際，不可避免地帶有傳統(tǒng)體制的烙印。在財(cái)政改革方向還不十分明朗的情況下，《預(yù)算法》的條文不得不是粗線條、概括性的，并授權(quán)給行政部門負(fù)責(zé)制訂具體的實(shí)施條例。由此，財(cái)政改革實(shí)踐往往是以行政法規(guī)、部門法規(guī)、規(guī)范性文件、通知等形式加以指導(dǎo)和規(guī)范，沒有上升到法律層次，導(dǎo)致財(cái)政改革缺乏有效的法律保障。
因此，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，應(yīng)法治先行，通過修訂《預(yù)算法》，扭轉(zhuǎn)長期以來財(cái)政管理中行政部門占主導(dǎo)的局面，提高立法機(jī)構(gòu)的話語權(quán)，減少立法機(jī)構(gòu)向行政部門授權(quán)較多的問題，對財(cái)政收支等各具體事項(xiàng)都盡可能地做出明確的法律規(guī)定，使立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行以及預(yù)算調(diào)整、決策審查中享有充分的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
第二，在政府部門之間，財(cái)政部門應(yīng)統(tǒng)攬各項(xiàng)政府收支。按照公共財(cái)政理念，政府資金的分配權(quán)統(tǒng)一由財(cái)政部門行使。然而，現(xiàn)實(shí)中，由于政府職能轉(zhuǎn)變尚不到位，政府各部門之間的權(quán)責(zé)有待于厘清，因此除財(cái)政部門外，其他政府部門，對政府資金分配有程度不一的影響力。這雖然在特定時(shí)期對推動(dòng)一些關(guān)系到國計(jì)民生的事業(yè)發(fā)展起了積極作用，但也導(dǎo)致政府資金難以發(fā)揮合力作用，并影響到《預(yù)算法》的權(quán)威性。
鑒于此，在修訂《預(yù)算法》之際，應(yīng)明確《預(yù)算法》在政府資金分配中優(yōu)先適用的法律地位，政府資金的分配權(quán)須根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定集中由財(cái)政部門行使，理順《預(yù)算法》與其他法律法規(guī)中涉及到政府資金分配規(guī)定之間的關(guān)系，減少以至消除部門權(quán)力與資金分配之間的關(guān)聯(lián)，從而便于政府統(tǒng)籌安排各項(xiàng)財(cái)力，提高政府資金使用效率，改善政府資金使用效果。
第三，在中央與地方之間，應(yīng)明確劃分各自的事權(quán)及財(cái)力范圍。1994年稅制改革所形成的中央與地方財(cái)政關(guān)系體制，起到了提高“兩個(gè)比重”的作用，形成了中央財(cái)政在政府財(cái)力分配中占主導(dǎo)的格局。這一體制運(yùn)行至今，其不足之處也日漸顯見，即財(cái)力不斷向上集中。最典型的例子是，個(gè)人所得稅從當(dāng)時(shí)的地方稅變成現(xiàn)在的中央與地方共享稅，企業(yè)所得稅從原來按企業(yè)隸屬關(guān)系分別劃歸中央稅與地方稅到目前也已變?yōu)橹醒肱c地方共享稅，導(dǎo)致越到基層，財(cái)力越困難。地方政府熱衷于搞“土地財(cái)政”，搭建融資平臺籌措資金，地方財(cái)力不足恐是一個(gè)主要原因。
所以，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，亟需形成穩(wěn)定、規(guī)范的中央與地方財(cái)政關(guān)系體制。對此，修訂《預(yù)算法》時(shí)，對中央與地方的財(cái)力分配以及各自的支出責(zé)任，都應(yīng)有比較清晰的界定和劃分，落實(shí)“一級政府、一級財(cái)政、一級預(yù)算”的原則，并保持相對穩(wěn)定。尤其是，對如何保障地方政府有與其事權(quán)相匹配的財(cái)力，《預(yù)算法》應(yīng)從法律的權(quán)威性出發(fā)，給出明確的規(guī)定，這對于構(gòu)建何種形式的中央與地方財(cái)政關(guān)系體制將具有積極的宣示意義。
第四，在公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會保險(xiǎn)基金預(yù)算之間，建立起有機(jī)的銜接。在當(dāng)前這種政府預(yù)算體系中，公共財(cái)政預(yù)算是主體，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制執(zhí)行，其他三項(xiàng)預(yù)算為輔助，由財(cái)政部門會同其他主管部門編制執(zhí)行，四項(xiàng)預(yù)算幾近各自獨(dú)立運(yùn)行，尚未形成規(guī)范化的有機(jī)銜接。
一種合意的政府預(yù)算體系是：對于收入較穩(wěn)定的政府性基金，可以逐步納入公共財(cái)政預(yù)算；公共財(cái)政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算形成雙向互通：公共財(cái)政預(yù)算既可以向國有資本經(jīng)營預(yù)算注資，后者也可以將其一部分收入用于彌補(bǔ)前者的資金缺口；公共財(cái)政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算都可以向社會保險(xiǎn)基金預(yù)算劃撥資金，彌補(bǔ)其資金缺口；社會保險(xiǎn)基金預(yù)算只進(jìn)不出，封閉運(yùn)行。在上述各項(xiàng)預(yù)算之間建立緊密的鉤稽關(guān)系的基礎(chǔ)上，力爭將它們集合統(tǒng)一在政府預(yù)算這個(gè)大盤子中，形成詳實(shí)細(xì)分而又總量有數(shù)的政府預(yù)算，既讓人大、政府(財(cái)政)與社會成員知曉各項(xiàng)預(yù)算的具體情況，又能了解各項(xiàng)預(yù)算消除相互重復(fù)計(jì)算后的政府預(yù)算總規(guī)模。
第五，在政府與社會公眾之間，應(yīng)提高預(yù)算的透明度。雖然近年來政府每年向人大提交的預(yù)算報(bào)告內(nèi)容有了較大的進(jìn)步，但仍顯簡單，沒有細(xì)化到具體的支出項(xiàng)目上；即便是現(xiàn)有的預(yù)算數(shù)據(jù)信息，也因技術(shù)性較高、易懂性較差而使公眾難以了解，這也影響到公眾的知情權(quán)；對于一些較敏感的預(yù)算數(shù)據(jù)，如政府債務(wù)信息，包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)、直接債務(wù)和或有債務(wù)，公眾更是難從預(yù)算報(bào)告中獲得翔實(shí)的披露。
對于政府預(yù)算編制的依據(jù)、內(nèi)容、審批、執(zhí)行(包括調(diào)整)、決策等預(yù)算全過程如何公開及公開的程度等，都應(yīng)在《預(yù)算法》修訂之際，做出相應(yīng)的具體規(guī)定，以確保社會公眾可以依法了解掌握政府資金收支的來龍去脈，并能通過立法機(jī)構(gòu)表達(dá)對政府資金使用的訴求，最大限度地滿足社會公共需要，同時(shí)創(chuàng)造條件，積極探索公眾參與預(yù)算決策過程的機(jī)制與渠道。
總之，在我國，《預(yù)算法》實(shí)際上發(fā)揮著財(cái)政基本法的作用。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，頂層設(shè)計(jì)不可或缺，加快修訂《預(yù)算法》，當(dāng)是這一頂層設(shè)計(jì)的具體落實(shí)�！�