地方政府債務(wù)問題，冰凍三尺非一日之寒，要想妥善解決，理順各種關(guān)系，真正規(guī)范有序地運(yùn)作，絕非易事，更不可能一蹴而就。說到底，這涉及我國的法治化建設(shè)、權(quán)力制衡監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、人民代表大會制度建設(shè)、行政體制改革、財(cái)政體制改革等一系列重大問題。
地方政府債務(wù)的確必須盡快清理、整頓和規(guī)范。如何做?除了正在進(jìn)行的家底摸清，還需編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，堵“后門旁門”開“正門”，允許地方發(fā)行市政債券。這是正確的思路與方向。但編制資產(chǎn)負(fù)債表，僅是讓地方政府債務(wù)進(jìn)入全口徑的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測視野，使之變得公開透明，信息及時(shí)完整。問題是，屆時(shí)規(guī)范化的地方政府債務(wù)以多大規(guī)模為宜呢?如何使規(guī)�？刂圃诓煌胤秸艹惺艿姆秶鷥�(nèi)呢?
有人會認(rèn)為這不難，由中央政府規(guī)定統(tǒng)一的負(fù)債率(無論是相對于政府資產(chǎn)還是當(dāng)?shù)氐腉DP)即可。也有人會說，只要信息公開透明，就可通過加強(qiáng)地方人代會的審批監(jiān)督而將債務(wù)控制在適當(dāng)水平。的確，無論是負(fù)債率還是人代會的審批監(jiān)督，都是控制債務(wù)規(guī)模的方式。
然而，我國有34個(gè)省級、333個(gè)地市級、2862個(gè)縣市級政府，理應(yīng)都有舉債權(quán)。數(shù)量如此眾多的政府分布于如此廣闊的國土上，相互間的經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展需求，差異又如此巨大，而且，作為新興經(jīng)濟(jì)體，我國各地區(qū)的發(fā)展變化速度非常之快，如何能對這么多的不同層級政府劃定一個(gè)適當(dāng)?shù)呢?fù)債率呢?即使能劃定，又如何保證隨著時(shí)間的流逝和發(fā)展環(huán)境的變化及時(shí)恰當(dāng)?shù)匦抻嗀?fù)債率，使之符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件、負(fù)債能力與發(fā)展所需呢?
就目前各方面的情況而言，恐怕很難想象出中央政府能對此有一套令人信服的機(jī)制確保上述問題不成為問題。有人也許會說，像發(fā)達(dá)國家那樣實(shí)施債務(wù)余額管理制度，但這仍然有如同上述用負(fù)債率來界定債務(wù)水平那樣的問題。
十多年前，財(cái)政部就開始探討國債規(guī)模管理制度是否由年度規(guī)模管理過渡到余額管理方式，但迄今還沒見到任何轉(zhuǎn)變的跡象。從形式上看，余額管理制度似乎增加了債務(wù)管理的靈活性，只要余額不超過人大批準(zhǔn)的限額水平，就可以在期限、券種、發(fā)行時(shí)間等方面根據(jù)財(cái)政預(yù)算需要靈活配置與調(diào)整;同時(shí)，這好像也增加了債務(wù)規(guī)模管理的硬約束。然而，余額管理是否真正增強(qiáng)了債務(wù)水平的硬約束，在西方國家，取決于國會或議會的權(quán)威性，而在這方面，我國還存在不小的距離。如果說年度規(guī)模管理給了中央財(cái)政每年都有的調(diào)整權(quán)力與余地，那么，即便實(shí)行余額限額管理制度，中央財(cái)政照樣可以對余額作較大的隨意性修改。
由此不難想象，對于各級地方政府的債務(wù)規(guī)模，不管是年度規(guī)模管理制還是余額管理制，一方面是在實(shí)際效果上沒有什么差別，另一方面是恐怕均難以起到硬約束的作用。
退一步講，即使各級人代會能對同級政府債務(wù)問題具有應(yīng)有的約束監(jiān)督權(quán)力，但當(dāng)出現(xiàn)個(gè)別地方政府資不抵債時(shí)，是否允許地方政府破產(chǎn)?無論是比照私人部門的財(cái)務(wù)慣例，還是發(fā)達(dá)國家已有的實(shí)踐，當(dāng)負(fù)債率超出一定水平，致使資不抵債時(shí)，政府同樣是可以破產(chǎn)的。政府破產(chǎn)意味著，一方面，債權(quán)人的權(quán)益進(jìn)入保全階段，清算政府資產(chǎn)，以確保債權(quán)人損失最小化;另一方面，政府領(lǐng)導(dǎo)層面也進(jìn)入重組。這在中國可行嗎?如果不允許地方政府破產(chǎn)，編制各級地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，在最終結(jié)果上又有什么意義呢?
我國各級政府的獨(dú)立性歷來都不大，中央政府的干預(yù)力始終很強(qiáng)大，伴隨兩者之間事權(quán)劃分的不清晰而來的，是財(cái)權(quán)模糊甚至混亂;當(dāng)前我國各級人代會制度在規(guī)范性權(quán)威性硬約束性建設(shè)上，至少對同級政府的財(cái)政預(yù)算審批與監(jiān)督約束力還很不到位;現(xiàn)行財(cái)政體制凡涉及中央與各級政府間的稅種劃分、上解收入、補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等，不僅數(shù)量龐雜，而且在上下級間各地區(qū)間存在標(biāo)準(zhǔn)缺失、不公平、不公開、透明度不夠等不合理、不規(guī)范的問題。
在這樣的情況下，怎么能指望通過編制資產(chǎn)負(fù)債表，規(guī)定幾個(gè)數(shù)量指標(biāo)，就不會出現(xiàn)如同過去十多年積累而成的地方政府債務(wù)問題呢?當(dāng)然，不可否認(rèn)，這樣做，至少可以做到部分信息能夠得到一定程度上的正確記錄與公開，并得到一定的評測。然而，這很難確保不會出現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債表充斥著虛假不實(shí)的數(shù)據(jù)，難以避免已經(jīng)出現(xiàn)過的資產(chǎn)重復(fù)甚至虛假抵押現(xiàn)象，難以保證或有負(fù)債甚至實(shí)有負(fù)債得到準(zhǔn)確評估，難以杜絕一些地方政府的負(fù)債率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其實(shí)際和潛在的應(yīng)債能力而出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象。
無論是著眼于當(dāng)前還是將來，都不能不允許地方政府舉債。想想看，盡管眼下與過去在法律和行政規(guī)章上均明確不允許地方舉債，不也照樣有多種變通方法繞過法律使地方政府債務(wù)迅速大規(guī)模膨脹起來，以至到了近乎不可收拾的地步嗎?
地方政府債務(wù)問題，實(shí)在是冰凍三尺非一日之寒，要想妥善解決，理順各種關(guān)系，真正規(guī)范有序地運(yùn)作，絕非易事，更不可能一蹴而就。說到底，地方債務(wù)問題的相對有效解決，涉及我國的法治化建設(shè)、權(quán)力制衡監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、人民代表大會制度建設(shè)、行政體制改革、財(cái)政體制改革等一系列重大問題。
足見，解決地方政府債務(wù)難題，絕不是僅僅允許各級地方政府發(fā)行市政債券，再配以資產(chǎn)負(fù)債表的編制，并經(jīng)過各級人大走一個(gè)程序那樣簡單。這也是為什么地方政府債務(wù)問題變得比以往任何時(shí)候都更加突出而值得高度重視的原因所在。透過地方政府債務(wù)問題，可以觀察到很多中國急需建設(shè)與改革的領(lǐng)域，因?yàn)檫@恰恰是中國諸多現(xiàn)象的綜合反映。
如何有效促進(jìn)地方政府債務(wù)規(guī)范有序，期待大智慧。