實施趕超型戰(zhàn)略是后發(fā)國家實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要措施。我國的趕超型戰(zhàn)略取得了舉世矚目的成就，為國人帶來了巨大福祉。但長期實施趕超型戰(zhàn)略以及由此形成的趕超型體制，也累積了相當(dāng)多的矛盾，集中體現(xiàn)為近年來社會經(jīng)濟(jì)生活中的焦點(diǎn)問題：高順差、高房價、高債務(wù)。
我們認(rèn)為，趕超型體制是形成“三高”的主要因素，土地財政的形成主要來自貨幣供給方的推力，高順差是形成高房價貨幣推手的主要因素，而結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策無法長期抑制高房價。
我國近10年來的土地出讓面積增幅為66.7%，但同期出讓土地成交價款卻增長了398%，很顯然，土地出讓收入增加的主要因素是價格上升，但地方政府并不能單方面控制土地出讓價。進(jìn)一步從時序角度觀察，地方政府預(yù)算最大化的傾向一直存在于改革開放后的財政實踐中，在特定條件下形成土地財政并得以制度化，關(guān)鍵還是貨幣供給方面的因素。
趕超型體制包括對地方政府的經(jīng)濟(jì)增長激勵機(jī)制、以生產(chǎn)為主要征收環(huán)節(jié)的稅收汲取制度，以及地方擁有過大裁量權(quán)的土地管理制度。這些條件構(gòu)成了上世紀(jì)90年代以來政府大力支持外向型經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展的制度前提。出口增長導(dǎo)致大量順差，相應(yīng)增加國內(nèi)貨幣供給，形成了過多貨幣追逐國內(nèi)有限資產(chǎn)的局面。以1992年為基期，我國可交易性資產(chǎn)的供給缺口率從-1.54%上升到2010年的61.49%，而70個大中型城市的房屋銷售價格指數(shù)增長額則從1998年的1.3上升到2010年的67.44。貨幣供給充裕與婚齡人口增加及改善性住房需求增長相疊加，房價上升便成了一個自然的結(jié)果。那些在教育、醫(yī)療等方面擁有優(yōu)勢從而人口增加以轉(zhuǎn)移性增長為主的大型城市，高房價問題尤顯突出。
與此同時，低價出讓工業(yè)用地的行為也與地方政府土地財政兩者之間存在正向關(guān)聯(lián)。一方面，政府通過低價出讓土地，可帶動工業(yè)部門出口順差的增長，并在資本項目管制情況下形成資產(chǎn)價格上漲的壓力。另一方面，房價上漲又可為地方提供土地收入，使其有能力繼續(xù)通過“低價供地”及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)外向型工業(yè)部門發(fā)展，并持續(xù)為貿(mào)易順差與房價的交替上升注入動力。在此背景下，限購等結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策無法發(fā)揮長久效力，以總量調(diào)節(jié)為主的貨幣政策也很難發(fā)揮“精確抑制房地產(chǎn)需求而不傷及其他領(lǐng)域”的作用。
因此，僅僅依靠房地產(chǎn)調(diào)控，強(qiáng)化預(yù)算約束，只能提高土地出讓收入的運(yùn)用效率，卻可能積聚更大風(fēng)險。原因是，如果趕超型戰(zhàn)略不轉(zhuǎn)變，地方政府為籌集投資建設(shè)資金繼續(xù)借債，但又失去了土地財政支撐，宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的財政風(fēng)險與金融風(fēng)險會更高。因此，推動長效調(diào)控機(jī)制建設(shè)，非得實現(xiàn)趕超型體制的轉(zhuǎn)型不可。大致在四個方面：適時調(diào)整趕超戰(zhàn)略，追求更為平衡的經(jīng)濟(jì)增長;拓寬資本流出渠道，削弱國際收支失衡對國內(nèi)的影響;調(diào)整稅負(fù)的產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;提高地方財政透明度，削弱土地財政。
為緩解地方政府因增長任務(wù)壓力過大而過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，宜進(jìn)一步下調(diào)“五年規(guī)劃”等文件中設(shè)定的GDP增長指標(biāo)，通過大力實施競爭性政策，為內(nèi)涵更為豐富的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供市場動力，逐步解決土地財政問題并降低房價上漲的整體壓力。但對于因轉(zhuǎn)移性人口增加造成的大型城市房價上漲，則需通過公共服務(wù)均等化過程來逐步緩解。
從促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、緩解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的角度審視當(dāng)前我國的國際收支失衡與對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，一方面，可考慮逐步消減對包括加工貿(mào)易在內(nèi)的外向工業(yè)部門的“超產(chǎn)業(yè)待遇”優(yōu)惠政策，實現(xiàn)內(nèi)向、外向企業(yè)的平衡對待。另一方面，通過落實金融支持、法律支持措施拓寬“走出去”渠道，金融危機(jī)后民營企業(yè)海外并購發(fā)展迅速，可考慮使用外匯儲備建立“民營企業(yè)走出去”基金，此舉不僅能促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，也大有利于國家資產(chǎn)的海外布局。可考慮將此基金交由開行管理。
目前我國的稅基過度集中于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這種格局必須改變，由此削弱“誰生產(chǎn)、誰拿稅”的稅收汲取機(jī)制對地方政府的不良激勵，以及“西稅東輸”的稅收總部轉(zhuǎn)移機(jī)制，將課稅稅基逐漸向收入取得、消費(fèi)及財產(chǎn)形成環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)稅收制度的“消費(fèi)性”特征，引導(dǎo)地方政府更多重視居民收入、消費(fèi)以及財產(chǎn)積累。為此，我們建議：將消費(fèi)稅前推至零售環(huán)節(jié)，在原屬增值稅征收范圍的產(chǎn)業(yè)鏈條內(nèi)，開征針對零售環(huán)節(jié)的銷售稅(稅率可選擇為7%~9%左右)，同時降低增值稅。這有兩個方案可供參考，或大幅下調(diào)增值稅稅率，或?qū)⑦M(jìn)項稅額的可扣除范圍拓展至廠房等固定建筑。
切實推動地方政府土地收支的透明化，在短期內(nèi)，不僅公布類、款級科目，還要公布項、目級科目;不僅公布功能分類，還要盡快公開經(jīng)濟(jì)分類，讓公眾了解土地支出履行了何種功能，促進(jìn)將土地收入更好地用于社會保障、公共服務(wù)以及城鎮(zhèn)化建設(shè)上。在長期，應(yīng)重視完善地價與財政補(bǔ)貼的管理制度，建議修改《土地管理法》，大幅度提高土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的成本，同時加緊完善《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，在四類非農(nóng)用地類型中，要求地方政府設(shè)定統(tǒng)一基準(zhǔn)價，并設(shè)置較小的上下浮動比率，防止地方通過給予工業(yè)部門過多優(yōu)惠而引發(fā)住宅及商業(yè)用地價格的上漲壓力。還有，堅決履行世貿(mào)組織有關(guān)禁止類財政補(bǔ)貼的承諾，遏制地方政府以低地價、不當(dāng)財政補(bǔ)貼等手段過度刺激工業(yè)投資的行為。
這些措施看似南轅北轍，實則是對“三高”的釜底抽薪。