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億萬人民翹首以待的土地改革終于傳出了一些實質(zhì)性的積極信息，然而，市場在興奮和歡呼了一陣子之后，重又陷入了沉寂之中。好事多磨的原因之一是，地方債務(wù)尾大不掉。這就好比一個癮君子，一下子斷了毒品供應(yīng)，麻煩必然不會太小。這不能全怪地方政府，全國的財政管理在過去這些年搞得相當(dāng)糟糕，這才造成了今日的困局。于是，一面是土地改革受到阻礙，另一面是地方債務(wù)節(jié)節(jié)攀升。俗話說，活人不能被尿憋死。筆者認(rèn)為，為了破解這個困局，中央政府應(yīng)當(dāng)全面地負(fù)起責(zé)任來；應(yīng)當(dāng)由中央政府出面，發(fā)行特別國債，一次性地解決土地財政遺留下來的問題，從而為土地改革掃清道路，也為下一步的財稅改革贏得時間。
土地改革原本已經(jīng)姍姍來遲，現(xiàn)在卻因為“資金周轉(zhuǎn)”這個短期性的問題所阻擋。可是，土地改革是一件什么樣的事情呢？土地問題現(xiàn)在是我國經(jīng)濟(jì)的中心問題，而以“流轉(zhuǎn)”為中心的土地改革，必將大大地提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)合理布局。泡沫化的、病態(tài)的房地產(chǎn)市場的修復(fù)，必將使我國工商業(yè)的競爭力得以恢復(fù)，使整體經(jīng)濟(jì)重歸健康發(fā)展的軌道，而整體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展最終也將增加財政收入，償還歷史欠賬。所以，地方債務(wù)與土地改革之間的關(guān)系，實際上是先養(yǎng)雞還是先生蛋的問題。關(guān)鍵當(dāng)然在于把雞養(yǎng)大，蛋自然也就多了�？墒牵瑳]有一筆足額的墊支，就等不到把雞養(yǎng)大。好在我國政府的總體債務(wù)余額還比較低，因此中央政府完全有能力通過發(fā)行國債，來提供墊支。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)界的習(xí)慣，這樣的墊支，可以稱作“改革貸款”。
這筆貸款主要應(yīng)當(dāng)用于置換以往基于土地收入而發(fā)生的支出項目中的負(fù)債，這些負(fù)債將會因為土地收入的減少而難以償還。目前，這些負(fù)債正在借助地方融資平臺所進(jìn)行的高息借貸活動而得以維持；然而，由于利息負(fù)擔(dān)沉重，債務(wù)總額正在如同雪球般地越滾越大。由于相關(guān)項目尚未完成，后續(xù)資金還需要源源不斷地注入，這些因素共同導(dǎo)致地方債務(wù)余額不斷升高。作為具有頭等資信水平的發(fā)債主體，地方政府卻要負(fù)擔(dān)與一般私人企業(yè)相當(dāng)?shù)睦⒙�，這是對廣大納稅人的剝奪，是一件無比荒謬的事情。一方面，這是因為地方政府缺乏正規(guī)的融資渠道；另一方面，這種融資活動顯然被金融業(yè)的利益集團(tuán)所控制，腐敗行為在其中若隱若現(xiàn)。到頭來，一切代價都將轉(zhuǎn)嫁到老百姓的頭上。因此，中央政府必須痛下決心，建章立制，結(jié)束這種荒唐的融資活動。
打鐵還需自身硬。下一步的財稅改革，首先要從規(guī)范中央政府的行為開始。過去，中央收起稅來很積極，而對稅收的分配卻很不爽快。不對稅收分配確定規(guī)則，卻把“特別轉(zhuǎn)移支付”的權(quán)力高懸在空，然后看各地怎么來游說。地方上承擔(dān)著各類繁重的任務(wù)，卻苦于缺乏資金來源。在土地中搜刮錢財?shù)淖龇ㄍ耆潜槐瞥鰜淼�。�?dāng)土地財政下滑之后，中央政府不予大力救援，卻放任和坐視地方政府“自籌資金”�！八娜f億”刺激政策出臺之際，中央也要求地方籌措配套資金。“地方自籌資金”是一個非常含混和曖昧的說法，它不明確指明融資的方式，也不允許公開發(fā)行債券，實際上就是鼓勵地方政府采用各種非常規(guī)的、或明或暗的、打擦邊球的辦法，去不擇手段地行事（中央同時保留了事后追究的權(quán)利）。這進(jìn)一步模糊了官商分界，讓地方長官扮演起商人的角色。這種模糊性是中國地方財政的一大特色。如果不是這樣，地方債務(wù)統(tǒng)計起來怎么會如此困難呢？這種現(xiàn)象本身就是荒唐的。
中國是一個中央集權(quán)的國家，現(xiàn)在還不是聯(lián)邦制的國家，因此，中央政府的官員首先要有“全國一盤棋”的思想，要對1000萬平方公里國土上的13億人口一視同仁地負(fù)起責(zé)任來，而不能根據(jù)親疏遠(yuǎn)近分別對待（或者以什么“戰(zhàn)略構(gòu)想”為名行“制造差距”之實）。不能收稅和花錢的時候?qū)嵭兄醒爰瘷?quán)制，籌資和辦事的時候變成了聯(lián)邦制。要堅決反對財稅事務(wù)上這種首鼠兩端的機(jī)會主義態(tài)度。中國的政府是一家。任何地方債務(wù)，實際上都是中央的債務(wù)。任何政府的債務(wù)，無論掛在政府部門的名下，還是國有獨(dú)資公司的名下，在性質(zhì)上歸根到底都沒有什么區(qū)別。中央與地方的職權(quán)劃分不能成為中央逃避責(zé)任的借口，地方融資平臺的設(shè)立旨在建立相對獨(dú)立的項目財務(wù)核算，這也不能成為政府部門試圖以法律上的“有限責(zé)任”為由逃避債務(wù)的借口。任何試圖以此類安排來“降低財務(wù)風(fēng)險”的設(shè)想，除了多付了利息，松懈了管理等后果外，到頭來都對降低政府的財務(wù)負(fù)擔(dān)沒有任何助益。
如同融資活動中所發(fā)生的混亂一樣，地方政府的投資沖動同樣是不合理的游戲規(guī)則造成的。由于各級政府所擁有的權(quán)力以及所承擔(dān)的責(zé)任都過于龐大，因此，按照現(xiàn)行的干部考核方法，各地官員既然不可能做到事事完美，他們也就只能去犧牲那些不易被考核（因而可以粉飾）的目標(biāo)與任務(wù)，而重點去追求那些比較顯眼（因而便于被考核）的政績。擴(kuò)大政府投資就是追求GDP增長率的一個立竿見影的有效方法。所以，地方政府的投資沖動由來已久且事出有因，對這個問題簡單地進(jìn)行批評是沒有用的，需要從制度上進(jìn)行治理。然而，另一方面，一般批評者們還忽視了如下的道理：片面考核GDP增長率固然是不對的，完全不考核GDP增長率就是正確的嗎？顯然也不是。在西方國家，選民在投票的時候不可能不考慮候選人關(guān)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的綱領(lǐng)，這里面實際上也與GDP因素有關(guān)。錯誤的根源實際上在于試圖把對政績的評價完全客觀化這種想法本身。在官員考核中采用基于權(quán)重配比的打分制看上去似乎比較客觀和“科學(xué)”，但是，由于打分者所掌握的信息十分有限，以及觀點與傾向上的巨大分歧，所以不可能存在一種可以由少數(shù)人來簡單操作的、完全客觀化的打分制，因此這樣的制度也就只能是走過場的。
對于下一步的財稅改革，筆者既不是在主張中央集權(quán)，也不是在主張分權(quán)和權(quán)力下放。例如，如果把發(fā)行債券的權(quán)力下放給地方政府，勢必將會引起要比目前遠(yuǎn)為嚴(yán)重的大失控。需要認(rèn)識到，中國的財稅問題在行政部門內(nèi)部所進(jìn)行的“集權(quán)—分權(quán)”框架內(nèi)是不能解決的，根本的出路在于進(jìn)行預(yù)算改革和民主改革，在于強(qiáng)化各級人大所應(yīng)扮演的角色。要堅決結(jié)束由一二把手拍腦門決策、兩支筆決定所有收支事項的狀況。錢該不該花，怎么花，資金如何籌措，各級政府之間權(quán)力怎樣分配，等等，一切都應(yīng)擺到桌面上來，公開討論，然后由人大代表全面負(fù)起審批和監(jiān)管的責(zé)任來。只有這樣，審慎、理性、公平等原則才能同時得以體現(xiàn)，彼此之間才能較好地協(xié)調(diào)起來。
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