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財政紀律不夠嚴格，財政預算約束軟化，財政預算執(zhí)行的透明度較低，信用評級制度和市場化的發(fā)行定價機制缺失，信息披露制度不完善，是目前我國地方政府債務管理存在的主要問題。試點省市發(fā)債既沒有對募集資金用途做出詳細說明，也沒有對募集資金的具體投資項目進行披露，造成投資者與發(fā)行人之間信息不對稱，容易產(chǎn)生對募集資金被挪用的疑慮和擔憂。
因此，為建立市場化的地方政府舉債融資機制，強化市場對地方政府舉債融資的監(jiān)督和約束，首先需要提高地方政府舉債融資的透明度。具體來說，對地方政府發(fā)債宜“疏”不宜“堵”，疏導與規(guī)范并舉，引導地方政府走“正門”發(fā)債，讓地方政府舉債融資逐漸陽光化和規(guī)范化，提高地方政府舉債融資行為的規(guī)范化程度。改變目前地方政府融資平臺以銀行貸款為主的融資格局，建立市場化的地方政府舉債融資機制，加強地方政府長期債務管理，嚴格控制地方政府舉債規(guī)模，允許符合條件的地方政府發(fā)行規(guī)范的市政債券，開辟新的城鎮(zhèn)化建設長期資金來源渠道，拓寬市場化的城鎮(zhèn)化建設融資渠道，構建多元化的城鎮(zhèn)化建設融資服務體系與適應城鎮(zhèn)化建設的可持續(xù)融資機制。加強信息披露制度建設，增強信息披露的有效性。
2010年以來爆發(fā)的歐洲主權債務危機、英國債務危機、愛爾蘭債務危機和日本債務危機已充分說明，完善的公共債務管理制度有利于有效防范和控制政府舉債融資風險。為此，中央政府應加快建立全國統(tǒng)一的地方政府債務管理制度，從法律上明確規(guī)定地方政府的舉債權限、舉債方式、舉債規(guī)模、募集資金用途、償債機制、償債資金安排、債務的會計核算和統(tǒng)計報告制度、監(jiān)管機構等內容，界定地方政府性債務的范圍和種類，抓緊研究制定地方政府性債務管理辦法，進一步加強地方政府尤其是高風險地區(qū)地方政府債務管理，及時、全面、準確地掌握地方政府債務變動和管理使用情況，實現(xiàn)對地方政府債務的全口徑管理和全面動態(tài)監(jiān)控。今年6月銀監(jiān)會下發(fā)《關于地方融資平臺融資全口徑統(tǒng)計的通知》，要求各銀行業(yè)金融機構從二季度開始逐季上報地方政府融資平臺融資的全口徑統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并首次要求統(tǒng)計銀行通過理財產(chǎn)品投資地方政府融資平臺的余額。就表明了監(jiān)管機構醞釀防范地方政府債務“影子”融資渠道風險的政策意圖。
構建地方政府財政信用，實行全口徑預算管理，強化地方財政預算約束，提高地方財政預算執(zhí)行的透明度，是建立市場化地方政府發(fā)債機制的有力保障，已被國外的大量實踐經(jīng)驗所證明。
比如，美國的財政體系實行聯(lián)邦財政、州財政和地方財政三級管理體制，三級財政各有其相對獨立的財政稅收制度和專門法，市政債券發(fā)行規(guī)模受到地方財政預算的嚴格監(jiān)督和約束。為此，應進一步完善我國地方公共財政預算，建立有效的監(jiān)督和約束機制，逐步將地方政府債務收支分類納入地方本級財政預算管理，受經(jīng)常性預算平衡和嚴格的會計準則的制約，并由同級地方人大審議批準地方本級財政預算及其執(zhí)行情況。
為加強信用風險管理，筆者建議引入市場化的專業(yè)信用評級機構，對地方發(fā)債主體進行獨立客觀的信用評級和科學準確的償債能力判斷，以便為地方政府發(fā)債奠定扎實的信用基礎，以有效防止地方政府發(fā)債融資風險向中央財政的傳染、轉移和擴散，大幅降低地方政府債務違約率。為建立市場化的地方政府發(fā)債定價機制，建議引入美國一般責任債券的競拍發(fā)行方式，以杜絕地方政府發(fā)債過程中的暗箱操作。再有，制定地方政府債務的專項信息披露規(guī)則，詳細披露地方政府舉債的規(guī)模和結構、舉債募集資金的用途和具體投向、地方可支配財力的構成、增長及其預測值、償債基金安排等，確保信息披露的真實性、準確性、完整性和及時性。
在此還要特別強調的一點是，將推進新型城鎮(zhèn)化建設與財稅體制改革緊密相連，理順各級政府間的財政關系，完善推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的分級財政體制。在各級地方政府的事權與財權、財力這三者中，事權處于核心地位，財權和財力由事權決定，所以，應在科學劃分、清晰界定地方各級政府事權和支出責任的基礎上，合理劃分并明確界定其財權。在規(guī)范的分稅制下，地方各級政府應有的財權之一便是舉債權，由此使三者相統(tǒng)一、相匹配和相對應，促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設。另外，還須從根本上完善以分稅制為基礎的分級財政體制，健全分級預算制度，明確地方各級政府的收入和支出范圍，改革和完善地方稅制，調整和理順各級政府間的財政關系，硬化地方各級財政預算約束，以使地方政府能堅持財政收支平衡、注重收支管理的主動性和自主性，規(guī)范財政資金的籌集和分配。
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