1994年的分稅制改革較好地調(diào)動了中央和地方兩個積極性，解決了“兩個比重過低”的問題，奠定了現(xiàn)行中央與地方財政關(guān)系的基本框架。但是，94年改革的重點是在中央和省級政府之間劃分收入，并未對省以下各級政府的財政體制進行統(tǒng)一規(guī)定，各級政府的事權(quán)劃分并不清晰。近年來，地方財力相對困難，財力與事權(quán)不匹配的問題引發(fā)了中央政府是否集中過多的討論。
我們認為，當前我國分稅制財政體制面臨的主要問題不是中央集中過多，而是各級政府間事權(quán)劃分及其實現(xiàn)方式不清晰。為避免“一統(tǒng)就死、一放就亂”的惡性循環(huán)，應(yīng)以明確各級政府事權(quán)及其實現(xiàn)方式為核心，以自主事權(quán)與財權(quán)相匹配，委托事權(quán)與財力相匹配為目標，建立規(guī)范、法治和長期穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系框架。
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地方財政困難的主要原因在于政府間的事權(quán)劃分 |
2012年，全國財政收入117209.75億元，其中中央財政收入56132.42億元，占47.89%；地方政府本級財政收入61077.33億元，占52.11%。中央政府本級支出18764.8億元，占全國財政支出的14.93%；中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付45383.47億元，地方財政支出106947.45億元，占全國財政支出的85.07%。
在中央財政收入的比重已低于50%，中央本級支出占全部政府支出的比重低于15%的資金分配格局下，考慮到土地出讓金收入、各項政府性基金、社會保險基金等其他非稅收入的大部分也都在地方，地方政府財政困難的原因不能簡單歸結(jié)為中央集中過多，提高地方政府在分稅制中的收入份額難以解決問題。
目前，地方財政困難的主要原因在于政府間的事權(quán)劃分及其實現(xiàn)機制，具體來說，包括以下幾個方面：
第一，大量�？顚Ｓ庙椖�，造成了財力的分割
我國目前的政府收入體系中，除社會保險基金外，還存在著各種形式�？顚Ｓ玫氖杖�，這些收入往往歸屬于某一政府部門，用于指定用途的支出，不能根據(jù)支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整進行統(tǒng)籌安排。大量�？顚Ｓ檬杖氲拈L期存在不僅減少了地方政府可以統(tǒng)籌使用的資金數(shù)量，也不利于財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了財政資金分配固定化、部門化的傾向。
第二，專項轉(zhuǎn)移支付的比重過高
專項轉(zhuǎn)移支付盡管體現(xiàn)為地方財政支出，但在資金立項、審批、管理等方面主要由部門主導(dǎo)。專項轉(zhuǎn)移支付的決策權(quán)集中于上級部門，削弱了地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H需求調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的能力。
第三，配套資金缺乏統(tǒng)籌減少了地方可支配財力
各部門在設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付項目時僅根據(jù)本部門和項目的特點確定配套資金比例，缺乏對配套資金總量的統(tǒng)籌安排。地方政府在申請項目時，往往也是一事一議，結(jié)果各個項目到落地時，地方政府需要使用自有財力進行配套的資金匯總起來規(guī)模較大，這進一步減少了地方的可支配財力。
第四，上級政府直接干預(yù)下級政府自有財力的配置
上級政府在項目決策時，不僅安排本級政府的支出，同時也要求下級政府承擔(dān)部分項目經(jīng)費。這些項目通常也是由特定部門主導(dǎo)，大多采取一事一議的分散決策方式，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各項目匯總起來下級政府被安排的資金數(shù)量巨大，這不僅干擾了下級政府的財政支出決策，減少了可支配財力，由于大量新上項目的日常運行往往由基層政府承擔(dān)，還會產(chǎn)生基層部門工作量持續(xù)增加而編制和配套條件不足等問題。
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以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)建立各級政府財權(quán)分配體制 |
下一步我國財政體制改革要在94年分稅制改革的基礎(chǔ)上，以明確各級政府事權(quán)及其實現(xiàn)方式為核心，合理配置財權(quán)和財力，要致力于建立規(guī)范、法治和長期穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系框架。改革的基本思路是：以政府級次和行政區(qū)劃調(diào)整為依托，在劃分各級政府事權(quán)的同時，通過區(qū)分自主事權(quán)和委托事權(quán)，明確各項具體事權(quán)在各級政府間的分工及其實現(xiàn)方式，以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)建立覆蓋全部政府收支、轉(zhuǎn)移支付項目的各級政府財權(quán)和財力分配體制。具體來說，主要包括以下幾個方面：
其一、政府級次和行政區(qū)劃調(diào)整。在現(xiàn)行五級政府框架下，要做到每級政府都有地方主體稅種和完整獨立的預(yù)算權(quán)有很大的困難。未來應(yīng)進一步加快推進“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”改革，以財政管理“扁平化”為基礎(chǔ)逐步實現(xiàn)政府級次由五級變?yōu)橹醒搿⑹�、市縣三級。考慮到中國現(xiàn)行省級行政區(qū)劃面積普遍較大，省直接管理各地級市和縣的管理半徑大，行政成本高，在時機成熟時應(yīng)適時推進省級行政區(qū)劃調(diào)整，通過設(shè)立多個直轄市等方式增加省級政府的數(shù)量，相應(yīng)減少每個省管理的市縣等基層政府的數(shù)量。
其二、上下級政府機構(gòu)職能的重構(gòu)。我國現(xiàn)行各級次政府之間存在著上下級隸屬關(guān)系，下級政府需要設(shè)置與上級政府的對口機構(gòu)，各級次政府的機構(gòu)組成高度重疊。大部分政府職能的實現(xiàn)方式是由上級政府制定政策，下級政府對口機構(gòu)具體負責(zé)執(zhí)行政策，大量政府職能最終由較低級次的基層政府落實，而較高級次政府擁有較大的預(yù)算控制權(quán)但并不負責(zé)直接履行職能。這不僅導(dǎo)致較長的資金分配鏈條和較高的監(jiān)督成本，也容易產(chǎn)生事權(quán)層層下移而財權(quán)層層上收的問題。因此，未來要推進各級政府機構(gòu)職能的重構(gòu)，在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，通過區(qū)分自主事權(quán)和委托事權(quán)，進一步明確各級政府的具體分工和支出責(zé)任，上級政府應(yīng)按照事權(quán)性質(zhì)靈活設(shè)置派出機構(gòu)自主履行職責(zé)，推進機關(guān)實體化改革，相應(yīng)減少委托下級政府履行的事項。最終形成各級政府事權(quán)明晰、各司其職的格局。
其三、條塊關(guān)系的調(diào)整。我國目前中央和地方的關(guān)系更多的是通過中央部門與地方的關(guān)系得以體現(xiàn)的，在預(yù)算管理中集中體現(xiàn)為專項轉(zhuǎn)移支付項目和政府性基金。未來應(yīng)減少分散在各部門的政府性基金項目，對于各部門“一事一議”和分散決策的專項轉(zhuǎn)移支付項目，應(yīng)探索建立以年度預(yù)算安排為載體，面向地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。
其四、政府收入在各級政府間的劃分。以劃分各級政府事權(quán)及其實現(xiàn)機制為基礎(chǔ)，明確包括稅收收入在內(nèi)的全部政府收入在各級政府間的分配格局。在有效監(jiān)管的前提下，賦予地方政府舉債權(quán)以及發(fā)行市政債券為長期基礎(chǔ)設(shè)施融資的權(quán)力。最終實現(xiàn)地方政府自主事權(quán)與其擁有的包括舉債權(quán)在內(nèi)的財權(quán)相匹配，委托事權(quán)與來自上級政府的專項轉(zhuǎn)移支付等財力相匹配的格局。
其五、在上述改革的基礎(chǔ)上，以三級政府為基礎(chǔ)明確省以下財政體制的基本框架，但要為城市和農(nóng)村、東中西部不同區(qū)域預(yù)留調(diào)整的空間。
在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從奠定未來長期穩(wěn)定的制度框架的角度出發(fā)，現(xiàn)階段可以采取的具體措施包括：
第一、研究主要事權(quán)在各級政府間劃分的依據(jù)和標準并明確各項事權(quán)實現(xiàn)的具體方式。各級政府間的事權(quán)劃分是一項非常復(fù)雜的工作，不僅需要明確各級政府的專屬職能，還要對各種類型共同事務(wù)的責(zé)權(quán)進行配置。事權(quán)的劃分應(yīng)盡可能細致，同時還要明確規(guī)定事權(quán)的具體實現(xiàn)機制，如哪些事權(quán)可以委托下級政府履行，哪些事權(quán)必須由本級政府全權(quán)負責(zé)。對允許上級委托下級政府履行的事權(quán)，要對經(jīng)費來源、產(chǎn)出績效等方面的責(zé)權(quán)進行合理配置。
第二、根據(jù)收益范圍、信息的可獲得性和規(guī)模經(jīng)濟等因素上收部分事權(quán)。建議環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品安全等事權(quán)上收至中央政府并打破行政區(qū)劃設(shè)置派出機構(gòu)。中央與省級政府對包括高中在內(nèi)的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和各項社會保障承擔(dān)更大的支出責(zé)任。推進機關(guān)的實體化改革，減輕基層政府的支出責(zé)任。
第三、調(diào)減和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，積極推進“分類轉(zhuǎn)移支付”試點。在調(diào)減和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付項目的同時，對于確需地方政府，尤其是基層政府負責(zé)的委托事權(quán)項目，應(yīng)積極推進“分類轉(zhuǎn)移支付”的試點，部門只規(guī)定資金額度、使用方向和驗收標準，而不安排具體項目。如對教育領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付，上級部門可以只規(guī)定農(nóng)村義務(wù)教育階段項目資金的額度、基本用途和考核標準，而將具體項目的決定權(quán)交給基層政府。
第四、構(gòu)建地方稅體系，賦予地方政府一定的稅收管理權(quán)限，探索建立地方政府發(fā)行債券，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施融資債券(市政債券)的制度，實現(xiàn)地方政府自主事權(quán)和財權(quán)相匹配。