在中國經(jīng)濟(jì)增速回落、高房價(jià)鋌而走險(xiǎn)、影子銀行突飛猛進(jìn)的情況下，中國的商業(yè)銀行和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)普遍被外界所擔(dān)憂。
中國究竟有多少地方債務(wù)？到目前為止還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的定數(shù)。好在中央政府已經(jīng)意識(shí)到了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，明確提出要“完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施”。現(xiàn)在中國銀監(jiān)會(huì)也已經(jīng)開始整治平臺(tái)貸款，對房地產(chǎn)和“兩高一限”的貸款已經(jīng)發(fā)出了風(fēng)險(xiǎn)警示，并對外界擔(dān)心的“影子銀行”祭出了鐵拳，關(guān)閉丙類賬戶。同時(shí)，中國證監(jiān)會(huì)也掀起了對債券市場的監(jiān)管風(fēng)暴，這些無疑表明中國新一屆政府正在全力化解中國金融體系的風(fēng)險(xiǎn)，宏觀決策意識(shí)已經(jīng)發(fā)生了調(diào)整，不再通過“攤大餅”的方式在“發(fā)展中”掩蓋矛盾和解決問題。
但要徹底、快速地解決地方債務(wù)問題并不是一件容易的事情。尤其在各地?fù)Q屆之后，面對經(jīng)濟(jì)增速回落和財(cái)政收入縮減、土地財(cái)政“捉襟見肘”的情況下，地方政府融資的迫切性和意愿非常高，都想通過舉債來緩解燃眉之急，并想快速地修飾本地的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和裝飾自己的城市名片，地方性融資平臺(tái)不但不能及時(shí)還舊賬，反而舉借新債的沖動(dòng)更為強(qiáng)烈。
要限制地方政府賣地和債務(wù)擴(kuò)張更非易事，為此，中國人民銀行行長周小川早在去年4月份就提出了對地方債務(wù)的約束和激勵(lì)機(jī)制，主旨是想表達(dá)通過債務(wù)屬地化或本地化來約束發(fā)債主體的沖動(dòng)，避免債務(wù)外延產(chǎn)生的火燒連營，但實(shí)施起來仍有諸多阻礙。
以美國為例，他們發(fā)債的目的就是為了向全世界舉債來維系債務(wù)消費(fèi)的模式，如果只把美國的國債賣給美國人，美國人肯定不會(huì)干，雖然屬地化、本地化有諸多好處，不會(huì)像次貸危機(jī)、歐債危機(jī)那樣出現(xiàn)全球蔓延，但這不符合美國債務(wù)擴(kuò)張和美元霸權(quán)的戰(zhàn)略意圖，如果不讓美國對外發(fā)債，量化寬松的印鈔行為就難以為繼。若將中國的地方債出售給當(dāng)?shù)鼐用�，來約束地方政府更行不通，除非行政體制改革，讓地方政府變成真正的服務(wù)型政府，居民具有參與決策和監(jiān)督地方政府行為的權(quán)力，否則約束機(jī)制無從談起。
我們實(shí)施起來并非易事，我們應(yīng)該朝著“約束機(jī)制”這條路來走，讓地方政府的財(cái)政收支和公共服務(wù)公開透明，走向陽光化，減少腐敗和浪費(fèi)，避免地方政府的“大躍進(jìn)”，防止制造地方債務(wù)危機(jī)和制造“代際不公”。我們知道長期的政府債券往往都具有“跨代分配”的特征，前人短期舉債后人長期來還，這樣會(huì)制造諸多代際不公平現(xiàn)象。尤其在目前中國地方長官任命制的背景下，很多官員的任期都像走馬燈一樣，而且很多新官上任都要燒“三把火”，于是一些地方政府都采取“長借短用”、“跨代分配”的長期政府債券來彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口，將長期政府債券用來實(shí)現(xiàn)地方政府負(fù)責(zé)人的短期目標(biāo)，即在短期之內(nèi)政績最大化，而將大量的還款責(zé)任延續(xù)給后人，這種行為在短期之內(nèi)雖然會(huì)刺激經(jīng)濟(jì)，但卻會(huì)損害長遠(yuǎn)利益。地方政府盲目的GDP擴(kuò)張會(huì)提前攫取社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)增長的后勁，會(huì)制造一大堆的“產(chǎn)能過剩”和腐敗工程。因此，地方政府要量入為出，不能再大規(guī)模舉債和無限度擴(kuò)張。
從《預(yù)算法》修正案草案公布的內(nèi)容來看，決策層對地方政府自行發(fā)債還是持謹(jǐn)慎態(tài)度，對地方債在法律條文上仍未開口子。十一屆全國人大常委會(huì)第27次會(huì)議審議的《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》刪除了一審稿中擬對地方政府債務(wù)實(shí)行“限額管理”的規(guī)定，并重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。而我國《擔(dān)保法》第8條也明確規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人”。如果地方債既無地方政府信譽(yù)擔(dān)保，也無法律保護(hù)，其違約風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該很大，就不應(yīng)該隨便賣給居民。況且，目前中國的地方債主要是由地方政府成立的融資平臺(tái)來承借，融資平臺(tái)舉來的債既不屬于地方債也不屬于公司債，是一個(gè)繞開預(yù)算法為地方政府籌資的特定融資平臺(tái)，經(jīng)常是用地方政府信用作為隱性擔(dān)保來舉債，現(xiàn)在參與借債的大都是銀行等機(jī)構(gòu)投資者，他們既有迫使地方政府還債的能力，也有自我抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，而居民根本不具有這樣的能力。
另外，地方政府的舉債沖動(dòng)靠屬地居民根本無法抑制，因?yàn)榈胤絺偷胤饺谫Y平臺(tái)是迫于政績考核和財(cái)稅制度，是一個(gè)制度性難題。自1994年分稅制改革之后，中央拿走了大頭，地方稅體系又遲遲不能成型，隨著地方財(cái)政收入的緊張，“人吃馬喂”、公共服務(wù)開支、“鋪攤子”等都需要錢，加之地方長官為了烏紗帽的考核“達(dá)標(biāo)”，各地方之間出現(xiàn)了相互競爭、相互角力的格局，競速GDP和擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就成了主要方向，于是很多地方政府只好以拼命借貸融資的方式來進(jìn)行。以往除了舉債，經(jīng)營城市的土地出讓金收入是地方財(cái)政的主要來源，但隨著房地產(chǎn)調(diào)控和土地財(cái)政收入打折扣之后，地方政府只能想方設(shè)法去舉債和增加收稅，而這與當(dāng)前宏觀減稅的大背景相悖，但卻是目前的現(xiàn)實(shí)狀況。
如果想真正落實(shí)減稅政策，想徹底改變地方財(cái)政“寅吃卯糧”，打破土地財(cái)政，就必須要盡快啟動(dòng)財(cái)稅體制改革，調(diào)整中央與地方之間的稅收分配格局，適當(dāng)向地方政府傾斜分配，讓地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，否則土地財(cái)政難以打破，房地產(chǎn)調(diào)控難以落實(shí)，減稅政策很難執(zhí)行到位，地方政府的舉債沖動(dòng)也難以抑制，即使地方政府融資平臺(tái)今天關(guān)張了，過一段時(shí)間可能又會(huì)以另一種融資形式出現(xiàn)。另外，地方債以后不能再濫發(fā)，若非得發(fā)行就一定要堅(jiān)持“誰借誰還”的原則，實(shí)施行政“問責(zé)制”和責(zé)任追溯機(jī)制，盡量避免制造過多的、不負(fù)責(zé)任的“代際不公”現(xiàn)象。