|
2013年中央“一號文件”明確提出“引導農村土地承包經營權有序流轉，不得搞強迫命令�！标P于農地流轉的問題備受業(yè)界關注。在現行土地管理法框架下，國有土地可以直接入市流轉，而農地不可以直接流轉。農地流轉關系到耕地紅線、小產權房等諸多問題，涉及農民、農村集體組織等多方利益，農地流轉問題復雜而敏感。
在這樣一種背景下，改革開放前沿的廣東省近期出臺的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），允許轉戶農民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財產收益，這在現行土地法框架下頗具突破性。廣東省在土地流轉問題上又開始“摸著石頭過河”。
農地流轉之所以在廣東省率先突破，不僅是因為廣東省部分城市是實施土地管理制度改革的試點城市，即允許試點；而且，廣東省也有改革探索的精神、勇氣和經驗；更重要的是，用地指標緊張“逼”著廣東省率先探索土地管理制度改革。以深圳為例，2020年深圳建設用地總規(guī)模指標為976平方公里，而到2011年實際用地已達934平方公里，可用土地太少——此后九年深圳僅有42平方公里土地可用。
而在可供使用土地很少的另一面，是農村用地的粗放、暗地里流轉、宅基地閑置、違章與拖延用地審批以及小產權房亂象并存。當然，這些現象不僅存在于廣東省，在全國很多地方也都存在�？梢�，廣東省率先探索農地流轉很有價值，對于我國研究推行土地管理制度改革，對于今后其他省市探索土地管理制度改革，都有一定的示范意義。
一方面，在現行法律一時難以突破的情況下，可以通過其他方式來突圍，為土地管理制度改革積累經驗。比如說，廣東省通過《規(guī)劃》來突圍；廣州市通過《廣州市城鄉(xiāng)統籌土地管理制度創(chuàng)新試點方案的實施意見》來探索；深圳市通過促進產業(yè)轉型升級的“1＋6”文件來探索。雖然這些探索很謹慎，但這種尋求突破的探索仍具有標本意義。
另一方面，廣東省正在制定有關宅基地管理辦法，在制度探索方面有積極意義。毫無疑問，無論是宏觀的土地管理制度改革還是微觀的農地流轉，有制度撐腰的土地管理制度改革才有實質進展。盡管目前不清楚廣東省“宅基地管理辦法”如何設計，但至少給了我們想象的空間�？梢钥隙ǖ氖�，即便是地方性制度，也比《規(guī)劃》有效力。
在筆者看來，廣東省正在制定的有關宅基地管理辦法至少要明確三點：一是不僅要明確土地財產權這個概念，而且要明確農民承包地、房屋、宅基地的所有權。也就是說，只有制度才能賦予農民相關權利，而目前出臺的《規(guī)劃》很難真正賦予農民權利。二是農地要自由流轉，減少政府壟斷。目前國有土地流轉（出讓）基本被地方政府壟斷，地方政府低價征地高價出讓，農民收益有限；三是小產權房問題雖然敏感，但要敢于在制度上去“碰”，不能再拖延與回避這個問題了。
需要指出的是，雖然廣東省有關宅基地管理辦法比目前出臺的《規(guī)劃》更有法律效力，但要意識到，農村集體土地流轉問題，在現行土地法的框架下依舊較為敏感，需要通過農村集體土地征收補償條例、農村集體土地流轉管理辦法等法律法規(guī)，來推動和規(guī)范。輿論多次呼吁土地法大修，而遲遲未見動靜，原因或許就在于農地流轉還沒有設計好。希望土地立法加快步伐，不要讓城市陷入地荒，也不要讓農民失望。
|