在需要改革的各個領(lǐng)域中，包括經(jīng)濟改革、政治改革、社會改革、法制建設(shè)等等，特別需要做的而且比較可行的方案是以深度的行政體制改革作為突破，輔之以一定程度的政治體制改革和法制建設(shè)。同時，把很多經(jīng)濟體制改革沒有完成的具體措施進一步推進落實。
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行政體制改革應(yīng)當是整體系統(tǒng)改革 |
行政體制改革應(yīng)當是整體系統(tǒng)的改革，我們以前的思路主要是機構(gòu)改革。但是如果沒有整體系統(tǒng)的思路，機構(gòu)改革效果往往不明顯。行政體系改革包括公務(wù)員/干部體系改革，政府職能改革，政府運行資源配置的改革，地方政府體系改革，等等。
首先，我們的公務(wù)員/干部體系需要有比較大的改革，把政務(wù)官和事務(wù)官區(qū)分開來。二者在行政體系中的作用和激勵是不同的。政務(wù)官主要針對有政治抱負的公務(wù)員，有較大的發(fā)展空間，也要承擔一定的風險(如個人隱私的公開等等)，是政府人員中的少數(shù)。而事務(wù)官主要是針對盡忠職守的職業(yè)公務(wù)員，有專門的行政管理能力和穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展路徑，是政府人員中的絕大多數(shù)。二者較好地把一個行政體系中創(chuàng)新與穩(wěn)定的因素結(jié)合起來。
第二個問題是政府職能問題�？傮w來講，我們這些年的改革，主要是推動經(jīng)濟發(fā)展，沒有把政府規(guī)制體系的建立放在一個戰(zhàn)略地位考慮。但是我覺得現(xiàn)在到了加強政府規(guī)制能力的時候了。美國在19世紀末“進步時代”的重大變革之一就是開始建立一套政府規(guī)制經(jīng)濟發(fā)展的體系�，F(xiàn)在環(huán)境保護、生產(chǎn)安全、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品安全等等的各個方面都需要加強規(guī)制。但我們是碎片化處理，有點頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，規(guī)制機構(gòu)只是作為一般政府行政部門來設(shè)立，甚至有的把規(guī)制部門和發(fā)展部門放在同一個機構(gòu)下。這樣的規(guī)制體系很難發(fā)揮作用，所以我們目前整天看到生產(chǎn)安全問題、各種事故屢禁不止。而整個這些監(jiān)管體系到底跟一般的政府行政體系有什么差別，獨立性、專業(yè)性到底在什么地方體現(xiàn)，我們研究遠遠不夠。
第三個問題是如何保障政府的職能和資源的匹配，同時提供嚴格的監(jiān)督�，F(xiàn)在的實際情況是在中央層面，甚至于在省的層面，政府的職能和資源極不匹配，導(dǎo)致政府機構(gòu)行為變形。目前社會輿論都講政府太大，實際上是結(jié)構(gòu)不合理。我們每次國際合作交流時，我都讓國外學者們猜一下中央政府某個部門有多少人，他們的猜測基本上都是我們現(xiàn)有實際數(shù)字的10倍、8倍或者是5倍，沒有一個猜中的。在我們現(xiàn)有職能不變的情況下，中央政府部門的公務(wù)員其實是不夠用的，幾乎所有的部門都在借調(diào)人。
第四個問題是公務(wù)員職業(yè)要求和待遇不匹配。我們目前對政府公務(wù)員的能力和道德水準要求很高，但我們的名義工資與人才市場相應(yīng)的標準相比差距很大�，F(xiàn)在政府的名義工資水平很低，很難保證底層公務(wù)員能夠有一個體面的生活。另外就是公務(wù)員收入的延期支付機制我們也沒有使用， 1987年我在美國讀MPA到華盛頓市政府實習的時候碰到這個問題，我問他們工資收入與市場水平相比如何，他們說政府部門的工資比市場工資一般確實要低一些。但是政府工作有一定的保障，同時，政府有延期支付，退休之后各種保障很不錯，但如果犯錯誤就會前功盡棄。這樣對貪污腐敗實際上也形成了約束機制。
第五個問題是地方黨政機構(gòu)設(shè)置的問題。剛才談到的中央政府人太少，與此相比就是地方黨委、政府、人大、政協(xié)這些機構(gòu)綜合起來龐大臃腫，這才是中國政府機構(gòu)人浮于事的根本所在。中國政府的體制是單一制，但是否地方各級黨政機構(gòu)一定要完全復(fù)制中央層面的黨政機構(gòu)設(shè)置值得分析。有些直轄市，省會城市的市、縣(區(qū))、街道辦事處機構(gòu)的設(shè)置高度重疊，完全是浪費。中央和地方的職能和財政資源到底怎么去匹配、去互補，而不是重復(fù)，這個問題需要認真分析研究，加以改革。
與行政體系改革相關(guān)的公共部門改革也有很多問題，我談兩個具體的問題，一個是事業(yè)單位改革，還有一個是加強人大作為公共政策整合平臺的建設(shè)。
事業(yè)單位改革的進展不樂觀，但必須大力推進。事業(yè)單位改革的社會影響是巨大的，教育、醫(yī)療、科技等等都在這上頭，大數(shù)差不多4000萬人，比700萬公務(wù)員這個數(shù)字大得多，而這個恰恰是中國未來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)化社會、工業(yè)化社會向知識型、服務(wù)型社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。專業(yè)技術(shù)人員在任何社會都是中產(chǎn)階級里的中堅力量。但是我們前些年的做法形成了一個獨特的現(xiàn)象，那就是對這個階層前所未有的仇視。對醫(yī)生、教師、科研人員的網(wǎng)上謾罵侮辱已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，現(xiàn)實中的人身攻擊也不在少數(shù)。這種事情在中國歷史和世界范圍是前所未有的，需要深刻反思。其根本原因之一就是我們沒有提供一個合理的制度環(huán)境讓這些領(lǐng)域合理發(fā)展。我們一方面把這些服務(wù)定義為公共服務(wù)，但是又不想真正買單。以北京市的公立醫(yī)院為例，大部分醫(yī)院從政府獲得的撥款不到其運行經(jīng)費的10%。而政府定價的極其不合理，又使得現(xiàn)有的醫(yī)院無法從現(xiàn)有的正常收費機制中獲得合理的成本補償。這些醫(yī)院只能想辦法通過各種扭曲的方式來收費運營，形成廣泛的社會抱怨。其實，高校和科研機構(gòu)都面臨類似的問題。
另外一個問題就是要把各級人大作為社會意志表達和整合的唯一的、根本的合法機制來建設(shè)�，F(xiàn)在我們國家社會公共政策討論的機制很多，大家通過各種方式來反映意見，這個都需要。但這種結(jié)果就是我們公共政策的碎片化。在討論促進經(jīng)濟發(fā)展時，大家都感覺需要減稅，給企業(yè)更大的發(fā)展空間。但是在討論社會政策時，大家又都說要加強政府對公共服務(wù)的投入。這兩個建議是完全矛盾的。但是我們沒有一個共同的平臺，大家把政府的收入和支出放在一起來討論，看看這些收入來的是否合理，都花到哪兒去了，收支是否能夠平衡，如果無法平衡，通過什么方式來融資等等。這個基本的平臺就是各級人大，這個過程就是政府的預(yù)算過程。