改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已有2.53億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，成為處于城鎮(zhèn)中的特殊群體——農(nóng)民工。如果說(shuō)農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移與永久性鄉(xiāng)城遷移相脫離，以低勞動(dòng)力成本支撐了中國(guó)工業(yè)化發(fā)展，那么在新的歷史條件下，這種分離的負(fù)面效應(yīng)日益顯現(xiàn)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已成為現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。
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推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境 |
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受到城鎮(zhèn)綜合承載能力的制約。受中西部中小城鎮(zhèn)就業(yè)承載能力不足的影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多流向東部地區(qū)和大城市。2011年在東、中、西部務(wù)工的農(nóng)民工分別為16537萬(wàn)人、4438萬(wàn)人和4215萬(wàn)人，分別占農(nóng)民工總量的65.4%、17.6%和16.7%。流入東部地區(qū)的農(nóng)民工絕大部分進(jìn)入了京、津、滬三個(gè)直轄市和廣東、浙江、江蘇、山東等省份。發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市雖然就業(yè)機(jī)會(huì)較多，但生活成本也高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以永久性遷入。受資源環(huán)境承載能力的限制，大城市、特別是特大城市的戶籍門(mén)檻隨著外來(lái)人口的增加也日漸提高。
就業(yè)穩(wěn)定差、收入水平低，與在城鎮(zhèn)永久定居、承擔(dān)高生活費(fèi)用的矛盾。2011年農(nóng)民工從事現(xiàn)職累計(jì)不滿1年的占22.7%，1-2年的占43.1%，二者合計(jì)高達(dá)65.8%。由于對(duì)非農(nóng)就業(yè)沒(méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏人力資本投資的動(dòng)力和融入市民社會(huì)的意愿，也難以放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。而企業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、進(jìn)城落戶等都與農(nóng)民工的就業(yè)年限高度相關(guān)。2011年農(nóng)民工家庭人均工資收入為10508元，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出的15161元。由于工資水平低，農(nóng)民工難以承擔(dān)舉家定居城市的生活成本，不得不讓老、婦、幼留守農(nóng)村。
土地制度及其功利性改革措施，與推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相矛盾�，F(xiàn)有征地制度征地范圍廣，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，土地補(bǔ)償款難以彌補(bǔ)市民化成本，低價(jià)征地高價(jià)出售又抬高了房地產(chǎn)價(jià)格，增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住成本；收回承包地的規(guī)定提高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機(jī)會(huì)成本；包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制，不僅使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法獲得土地及房產(chǎn)的增值收益，不能為其定居城市提供財(cái)力支持，還導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
近年來(lái)各地土地制度改革多把著眼點(diǎn)放在爭(zhēng)取更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地上，具有很強(qiáng)的功利化色彩。第一，發(fā)達(dá)地區(qū)的征地補(bǔ)償遠(yuǎn)高于國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于缺乏對(duì)土地增值收益的合理分配，有些農(nóng)民一夜暴富，加大了發(fā)達(dá)地區(qū)征地農(nóng)民與城市居民、邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的利益矛盾，而且由于土地增值預(yù)期的提高，農(nóng)民更加不愿轉(zhuǎn)讓土地；第二，現(xiàn)階段我國(guó)許多地區(qū)實(shí)行的“土地?fù)Q社保、土地?fù)Q住房”改革難以得到農(nóng)民的積極配合。隨著土地增值潛力的不斷增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄土地獲得市民身份的機(jī)會(huì)成本越來(lái)越高。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)調(diào)查，84%的農(nóng)民工希望進(jìn)城定居后能保留承包地，67%的農(nóng)民工希望能保留宅基地。第三，當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，沒(méi)有與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量結(jié)合起來(lái)，造成人口輸入地與輸出地之間人口與土地資源配置的嚴(yán)重失衡。
公共服務(wù)均等化需求受地方政府滿足需求的動(dòng)力和財(cái)力不足的制約。盡管農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)就業(yè)，卻只能分享城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、社會(huì)治安等非排他性公共服務(wù)，卻不能享有與城鎮(zhèn)戶籍捆綁在一起的政府補(bǔ)助性住房、子女在公立學(xué)校就學(xué)等排他性公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有與城市居民相同的排他性公共服務(wù)，必將大幅度增加地方政府的財(cái)政支出；隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的擴(kuò)大，非排他性公共服務(wù)供給也必須大幅度增加。但是城鎮(zhèn)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)依戶籍人數(shù)而定，地方政府沒(méi)有動(dòng)力、很多地方政府也沒(méi)有多大潛力為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)。
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推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的路徑 |
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)宏大而復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。既要根據(jù)各地實(shí)際提出具體對(duì)策，又要根據(jù)我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化建設(shè)全局，進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃與頂層設(shè)計(jì)。
把城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)崗位和生活空間。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向中西部中小城市及鎮(zhèn)梯度轉(zhuǎn)移；以城市群為主體，實(shí)現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展；注重資源節(jié)約與環(huán)境友好，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和公共服務(wù)。
把勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，與對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本投資相結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化能力。應(yīng)建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益；同時(shí)應(yīng)建立完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本投資機(jī)制，提高其從業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。
深化土地制度改革，在保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地權(quán)益的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�(jīng)營(yíng)。第一，處理好城鎮(zhèn)建設(shè)用地與糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系。完善耕地補(bǔ)償制度，加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，建立健全耕地保護(hù)和建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制；科學(xué)規(guī)劃、集約用地，限制城鎮(zhèn)用地盲目擴(kuò)張。第二，合理界定公益用地范圍，根據(jù)同地同價(jià)原則，按照土地市場(chǎng)價(jià)格確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第三，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，保障農(nóng)民依法享有集體建設(shè)用地的收益分配權(quán)。第四，在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下，強(qiáng)化承包地和宅基地的用益物權(quán)屬性，積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式。
把加強(qiáng)公共服務(wù)供給與財(cái)政體制改革相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。第一，探索過(guò)渡性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)制度，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋。第二，構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。提高地市與縣級(jí)財(cái)政能力，增加市轄區(qū)公共服務(wù)的財(cái)政投入力度，提高經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)稅收留成和土地出讓金的比例，逐步實(shí)現(xiàn)人均公共財(cái)政支出大體相等。第三，通過(guò)按常住人口安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和增加直接稅等改革措施，形成地方政府吸納外來(lái)人口的激勵(lì)機(jī)制。第四，設(shè)計(jì)與土地流轉(zhuǎn)、土地增值，以及與土地使用有關(guān)的稅種，規(guī)范土地財(cái)政為稅收財(cái)政，合理分配土地轉(zhuǎn)變用途后的增值收益，為公共服務(wù)均等化提供財(cái)力支持。