今年是十八大之后的開局之年，以政府轉(zhuǎn)型與改革帶動(dòng)全面改革的重點(diǎn)突破，各方面有著很大的期待。我理解主要是兩條：一是政府改革要與全面改革結(jié)合起來，以政府改革帶動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及相關(guān)改革，以增強(qiáng)改革的信心；二是政府機(jī)構(gòu)改革方向要準(zhǔn)，路子要對(duì)。2006年，國家“十一五”規(guī)劃就提出，加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對(duì)外開放水平的關(guān)鍵。未來5至10年“五位一體”全面改革的關(guān)鍵和重點(diǎn)仍然是行政體制改革。
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改變“增長主義”傾向理順政府與市場(chǎng)關(guān)系 |
這幾年，雖然政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉靡欢ǔ尚�，但是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿弧Ｓ绕涫乔皫啄陸?yīng)對(duì)金融危機(jī)的某些政府干預(yù)手段，有常態(tài)化的傾向，突出表現(xiàn)在：行政權(quán)力的擴(kuò)張傾向；地方層面的“增長主義”政府傾向。例如：以追求GDP增長速度為首要目標(biāo)，以擴(kuò)大投資規(guī)模為重要途徑，以土地批租和上重化工業(yè)項(xiàng)目為主要任務(wù)，以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為重要手段。這種政府主導(dǎo)型的增長方式，不可避免地導(dǎo)致投資消費(fèi)失衡、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等問題，還造成公共服務(wù)的缺位。與此同時(shí)，因政府職能轉(zhuǎn)變不到位所產(chǎn)生的消極腐敗問題，是政府公信力下降的主要原因。為此，需要以改變“增長主義”傾向?yàn)橹攸c(diǎn)理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，并著力解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中兩個(gè)突出問題：
一是行政審批。當(dāng)前，行政審批事項(xiàng)仍然較多、審批程序繁瑣、效率低下，利用審批牟取私利的問題比較嚴(yán)重。加大力度推進(jìn)行政審批制度改革，已成為轉(zhuǎn)變政府職能的迫切任務(wù)。
二是行政壟斷。從現(xiàn)實(shí)看，壟斷仍然是制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題，并且也成為深化國有企業(yè)改革的重要制約因素。盡快破題壟斷行業(yè)改革、尤其是打破行政壟斷，已成為深化市場(chǎng)化改革的重大課題。
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以優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變政府職能 |
多年來，我們一再強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，并作為行政體制改革的核心。為什么總體成效不大？我認(rèn)為，關(guān)鍵在于如何優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)尚未實(shí)質(zhì)性破題。舉兩個(gè)例子做簡(jiǎn)要分析：第一，以綜合性部委為例，既負(fù)責(zé)國家宏觀政策、中長期發(fā)展規(guī)劃的重要職能，又具體負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目的審批，還要負(fù)責(zé)價(jià)格監(jiān)管和市場(chǎng)穩(wěn)定。這就使其不得不把很大的精力放在重大項(xiàng)目的審批上，放在短期的市場(chǎng)穩(wěn)定上。第二，以某些專業(yè)部委為例，本應(yīng)成為決策主體，由于部分決策權(quán)集中到綜合部委，它主要偏重具體的資源分配和相關(guān)審批，這樣就使其執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)突出，而決策主體的角色不到位。另外，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分，也給權(quán)力尋租留下空間。綜合多方面的情況看，政府職能轉(zhuǎn)變的深層次問題是調(diào)整優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。前些年，深圳等地在這方面作了一些積極探索。從這兩年廣東的實(shí)踐看，調(diào)整優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，需要解決政府如何“放權(quán)”、“分權(quán)”、“限權(quán)”�！ �
首先，以增強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)活力為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政府放權(quán)。解決政府與市場(chǎng)關(guān)系，關(guān)鍵是通過政府向市場(chǎng)放權(quán)，大幅度削減行政審批權(quán)，在更大程度和更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；解決政府與社會(huì)關(guān)系，關(guān)鍵也在于政府向社會(huì)放權(quán)，在激發(fā)社會(huì)活力的基礎(chǔ)上創(chuàng)新社會(huì)管理。
其次，以權(quán)力有效制約和協(xié)調(diào)為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政府分權(quán)。按照十八大報(bào)告“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的要求，建立行政范圍內(nèi)的分權(quán)體制，以確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。
第三，以權(quán)力運(yùn)行公開透明為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政府限權(quán)。實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的公開化、規(guī)范化、法定化，有效約束政府自身利益。以“三權(quán)分設(shè)”為重點(diǎn)深化大部門制改革
大部門制改革仍是行政體制改革的重要抓手。按照十八大精神，下一步的大部門制改革，應(yīng)把重點(diǎn)放在調(diào)整和優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)上。對(duì)此，建議盡快研究提出以“三權(quán)分設(shè)”為重點(diǎn)的大部門制改革的總體方案，并建議在總體方案尚未出臺(tái)以前，只對(duì)職能交叉重疊、矛盾問題突出的部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，而不急于全面推進(jìn)大部門制改革。
建立以大部門制為重點(diǎn)的行政決策系統(tǒng)。以強(qiáng)化決策主體行為的有效性為重點(diǎn)深化大部門制改革，著力解決行政決策權(quán)既過于集中又過于分散的問題，強(qiáng)化各個(gè)部委的決策主體職能，實(shí)質(zhì)性提高決策效率和質(zhì)量。
建立法定化、專業(yè)化的行政執(zhí)行系統(tǒng)。把建立自上而下強(qiáng)有力的執(zhí)行體系作為深化大部門制改革的重要任務(wù)。建議結(jié)合事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，盡快提出行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)的總體方案。
建立權(quán)威性的行政監(jiān)督系統(tǒng)。行政范圍內(nèi)的監(jiān)督權(quán)，如何超脫于決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，獨(dú)立實(shí)施有效監(jiān)督，尚未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，需要提出總體設(shè)計(jì)。
這些年，由于改革的不到位，以部門利益、行業(yè)利益、地方利益為特點(diǎn)的政府自身利益傾向具有普遍性。究其原因，重要的是行政權(quán)力運(yùn)行缺乏應(yīng)有的透明度�！鞍褭�(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，關(guān)鍵在于全面推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公開化：一是全面推進(jìn)政務(wù)公開、財(cái)政公開，抓緊出臺(tái)官員財(cái)產(chǎn)公開、司法公開的具體方案。二是強(qiáng)化司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力和社會(huì)監(jiān)督權(quán)力的有機(jī)結(jié)合。三是盡快制定本屆政府降低行政成本的行動(dòng)計(jì)劃，建議把行政成本占比逐年下降作為政府工作的約束性指標(biāo)。
十八大后的改革與過去有很大的不同：一是轉(zhuǎn)型與改革交織融合，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型都直接依賴改革的突破；二是改革面臨的利益矛盾越來越突出，既涉及增量利益的合理分配，更涉及存量利益格局的調(diào)整；三是改革的時(shí)間與空間約束明顯增強(qiáng)，“改革與危機(jī)賽跑”不是危言聳聽。在這個(gè)特定背景下，以改革紅利釋放發(fā)展?jié)摿�，需要以政府改革為切入點(diǎn)，盡快制定下一步改革的總體方案；需要盡快建立中央層面的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；需要盡快實(shí)現(xiàn)改革攻堅(jiān)的實(shí)質(zhì)性突破。