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    近年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展很快，2011年全國城鎮(zhèn)化率首次超過50%，東部地區(qū)的廣東、遼寧、浙江、江蘇等省份已經(jīng)超越60%。城鎮(zhèn)化發(fā)展是當(dāng)前擴(kuò)大國內(nèi)需求、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體和主動力，但是，城鎮(zhèn)化過程中存在不少困難和問題，制約了其功能的充分發(fā)揮。
    其一，由于發(fā)展理念的偏差，目前各地普遍存在注重城市規(guī)模擴(kuò)張，忽視城市內(nèi)涵提升和功能完善的問題。一是城鎮(zhèn)化發(fā)展科技含量低，城市建設(shè)品質(zhì)不高，城市人口整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提升。城鄉(xiāng)建設(shè)中重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村，重建設(shè)、輕管理，重地面、輕地下，重規(guī)模、輕品質(zhì)，重眼前、輕長遠(yuǎn)的現(xiàn)象普遍存在。二是大城市帶動力不強(qiáng)，小城鎮(zhèn)布局分散，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展水平較低。許多城市基本上綿延村鎮(zhèn)帶，建設(shè)檔次不高，布局不夠合理，公共服務(wù)能力不足，各類功能不完善，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求存在較大差距，尤其是對城市發(fā)展具有長遠(yuǎn)和重大作用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依舊滯后。
    其二，“城市病”問題突出�！俺鞘胁　笔浅擎�(zhèn)化過程中不易避免的集聚負(fù)效應(yīng)，主要表現(xiàn)為人口膨脹、交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、資源緊缺、社會管理落后等問題，城市資源環(huán)境承載力嚴(yán)重超載。由于迅速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化帶來城市人口急劇膨脹，使城市交通需求與交通供給的矛盾日益突出。城市機(jī)動車增長迅速，交通壓力加劇了城市大氣污染，成了城市環(huán)境質(zhì)量惡化的主要污染源。
    其三，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中普遍存在要素資源制約。一是土地資源緊張。我國耕地資源相對貧乏，可利用開發(fā)的土地有限，如果按照過去的開發(fā)速度，不到20年，許多省區(qū)的土地將開發(fā)殆盡。從各地情況看，既有土地資源匱乏、城鎮(zhèn)發(fā)展空間不足的問題，也存在集約利用水平不高、部分土地閑置和浪費(fèi)的現(xiàn)象。二是資金集聚難。由于投融資渠道不暢，加上制度限制和政策等因素存在不同程度的制約，我國豐富的民間資本真正轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)資本和城市建設(shè)資金比較困難。三是水資源缺乏。我國水資源總量豐富，但人均占有量僅為世界平均水平的1/4。在東部沿海一些省份，農(nóng)業(yè)灌溉用水利用率一般只有 40%，工業(yè)用水的重復(fù)使用率不足50%。水資源污染嚴(yán)重，水庫湖泊水體呈富營養(yǎng)化，其中以城市內(nèi)河、平原水網(wǎng)和各大水系流經(jīng)城鎮(zhèn)河段污染更加嚴(yán)重。城市的發(fā)展離不開水，水資源不足與浪費(fèi)制約了城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展。
    其四，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后的局面未根本改變。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制未破除，特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民進(jìn)城落戶、城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會管理體制還不健全，造成了許多難以解決的困難和深層次矛盾，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。一是城鄉(xiāng)居民收入差距較大，二是城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距明顯，欠發(fā)達(dá)地區(qū)師資質(zhì)量、辦學(xué)條件落后。農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)薄弱，農(nóng)民“看不起病”和“因病返貧”現(xiàn)象依然突出。除此外，城鎮(zhèn)內(nèi)部還出現(xiàn)了新的“二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象，既有城鎮(zhèn)居民與進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬之間在生產(chǎn)生活條件上的差異，也有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)困難群體與大多數(shù)市民在居住條件上的差異。
    其五，城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)問題突出。一些城區(qū)的城市建設(shè)只是按自己的擴(kuò)張需要，被動向外延伸，未能考慮長遠(yuǎn)的服務(wù)業(yè)、工業(yè)、居住區(qū)的合理布局，也未能結(jié)合周邊鎮(zhèn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局、鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)發(fā)展需要，造成城區(qū)與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)。一些城區(qū)周邊城鎮(zhèn)的建設(shè)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某墙ㄒ?guī)劃，未充分考慮與城區(qū)的對接及城鄉(xiāng)一體化的需要。同時，規(guī)劃主要重視工業(yè)區(qū)建設(shè)，對生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境因素考慮不足。一些地方村鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃還常常得不到有效的執(zhí)行，未批先建、少批多建等情況時有發(fā)生，導(dǎo)致城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)比較混亂，呈現(xiàn)出“城不像城、村不像村”的畸形狀態(tài)。
    破解上述難題，必須加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)城鎮(zhèn)化由規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，促進(jìn)其健康快速可持續(xù)發(fā)展。
    第一，以政府規(guī)劃和管理為主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場配置資源的功能。加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，首先要堅(jiān)持發(fā)揮政府的導(dǎo)向作用，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃先導(dǎo)機(jī)制，通過制定完善城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃、鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策，推動農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移；同時充分發(fā)揮市場的作用，依靠市場機(jī)制推動資源要素向優(yōu)勢空間和高端產(chǎn)業(yè)集聚。其次要充分發(fā)揮政府的管理功能，加強(qiáng)城市精細(xì)化管理，進(jìn)一步深化戶籍行政管理制度和農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革，加快城鎮(zhèn)住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會保障制度改革，消除要素流動中的制度障礙，為進(jìn)城農(nóng)民提供公平的就業(yè)和生活環(huán)境。再次要加大公共投入，以財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)政策鼓勵和引導(dǎo)更多的民間資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，解決城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源不足的問題。
    第二，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌做到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)的融合。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，形成與戶籍相分離、責(zé)權(quán)利明確的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素有序流動奠定制度基礎(chǔ)。目前重點(diǎn)是完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度、宅基地使用權(quán)制度和農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度。進(jìn)一步強(qiáng)化和提升城市功能，充分發(fā)揮城市帶動農(nóng)村發(fā)展的作用，加大城市經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村的輻射，改善農(nóng)村面貌，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合互動發(fā)展機(jī)制，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局。推進(jìn)中心城區(qū)建設(shè)，提升城市輻射帶動作用；加快中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)，形成人口集聚、資源要素集中的發(fā)展態(tài)勢。進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)，加快城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。以中心鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、中心村為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)城市交通、電力電信、供水、供氣、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施全面向農(nóng)村延伸對接；進(jìn)一步完善教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、行政管理等公共服務(wù)設(shè)施功能，加快形成功能齊全、服務(wù)便捷、城鄉(xiāng)一體的公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。
    第三，實(shí)施文化建設(shè)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)文化建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。文化是城市的靈魂，文化建設(shè)是城市品位升級的關(guān)鍵。城鎮(zhèn)歷史街區(qū)保護(hù)與更新要堅(jiān)持空間整體性原則、多樣性原則、歷史延續(xù)性原則和公眾參與性原則，保護(hù)、合理利用城鎮(zhèn)歷史建筑，做到保存地脈、保留地標(biāo)、功能置換和業(yè)態(tài)更新。充分利用地方歷史文化資源的創(chuàng)新創(chuàng)造，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用，促進(jìn)城市再造和城市功能轉(zhuǎn)換升級，延續(xù)城市歷史文脈，塑造城市文化個性，提升城市文化品質(zhì)。公益性文化事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要按照“向基層傾斜、向農(nóng)村傾斜”的思路，把文化惠民項(xiàng)目作為重要的民生工程，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)公共文化資源配置，推動基本文化公共服務(wù)均等化。
    第四，維護(hù)規(guī)劃權(quán)威性，做好規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)和地方特色的系統(tǒng)整合。首先要保證規(guī)劃有效執(zhí)行，切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的權(quán)威性，妥當(dāng)處置不符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，保證省、市、縣、鎮(zhèn)之間規(guī)劃和不同部門之間規(guī)劃的銜接和統(tǒng)一。其次要積極推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃的動態(tài)創(chuàng)新和特色創(chuàng)新。按照五級空間聚落組織體系中各自的基本特征制定建設(shè)規(guī)劃，充分體現(xiàn)出中心城區(qū)、新城區(qū)、新市鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和農(nóng)村新社區(qū)獨(dú)具的主要特色，包括產(chǎn)業(yè)特色、文化特色、自然風(fēng)光特色、地理區(qū)位特色等，進(jìn)一步形成城鄉(xiāng)規(guī)劃特色先導(dǎo)機(jī)制。再次要按照新城建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)高水平的基礎(chǔ)設(shè)施和生活服務(wù)設(shè)施，使之成為大城市市區(qū)某些功能的疏散地，分擔(dān)市區(qū)的某些承載功能并成為市區(qū)人口的疏散地與外來遷入人口、流動人口的截流與分流基地。努力發(fā)展郊區(qū)其他小城鎮(zhèn)，使之成為廣大農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移基地，減輕人口向市中心區(qū)集中的壓力。最后要繼續(xù)提高城市內(nèi)部土地利用率，實(shí)現(xiàn)土地利用集約化。調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)布局，采取緊湊型混合用地模式，促進(jìn)城市土地的混合利用，防止城市空間無序、低密度擴(kuò)張。
    第五，建立城鄉(xiāng)生態(tài)共保機(jī)制，達(dá)到人與自然的和諧共處。加快節(jié)約型城市建設(shè)，不斷改善城市人居環(huán)境；加快城市生態(tài)恢復(fù)和改造，提高城市綠化水平；加強(qiáng)城市景觀整合與治理，形成城鄉(xiāng)生態(tài)共保機(jī)制，著力解決城市環(huán)境污染問題；加快建設(shè)綠色低碳、和諧宜居的新型城市，合理布局，以大帶小，培育壯大城市群，使城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)與資源環(huán)境承載能力相匹配。為此，一要合理確定城市開發(fā)邊界，提高能源資源利用效率和保障能力；二要大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，積極構(gòu)建低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化改造；三要開發(fā)節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保汽車和節(jié)能省地型住宅；四要提升城市管理的科學(xué)性和實(shí)效性，完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式；五要加快數(shù)字城市、智慧城市建設(shè)，建立城市生態(tài)科技支撐體系。