近日，國務(wù)院通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，該草案對于現(xiàn)行的農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了修改，主要內(nèi)容是提高征地補(bǔ)償數(shù)額，提高額度可能至少為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍。我們認(rèn)為，這不僅對于短期保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、提高農(nóng)民收入具有積極作用，也將為新型城鎮(zhèn)化開展鋪平道路。
現(xiàn)行土地管理法是2004年修訂的，其中對于農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，如第47條指出：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍�！�
在近年來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)引發(fā)土地價(jià)格不斷上漲之際，全國土地平均出讓價(jià)格從2004年的329元/平方米上升到2011年的943元/平方米。由于農(nóng)作物價(jià)格增速嚴(yán)重落后，2004-2011年糧食價(jià)格僅上漲56%，農(nóng)民從土地征收中獲得的利益也就更加微薄。按照2011年的水平，農(nóng)民平均的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有26元/平方米，在征地收益中獲得比例只有3%左右，這也使得農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增速嚴(yán)重滯后。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入占農(nóng)民純收入的比例僅從2004年的1.9%上升至2011年的2.3%，遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)居民的改善程度，后者比例從2004年的1.6%上升至2011年的2.7%。這也拉大了我國城鄉(xiāng)收入差距水平，抑制了我國擴(kuò)大內(nèi)需。
如果將土地征收標(biāo)準(zhǔn)提高10倍，意味著若以2011年我國土地出讓金額31500億元為例，農(nóng)民將多增加7800億元，農(nóng)民年均人均收入多增加1157元，我國的城鄉(xiāng)收入比也將從目前的3.4倍大幅下降至2.9倍，城鄉(xiāng)收入分配也會更加公平，有利于提振目前疲軟的內(nèi)需。
當(dāng)然，僅將征地補(bǔ)償數(shù)額提高也仍是權(quán)宜之計(jì)，應(yīng)該看到，即使在征地補(bǔ)償數(shù)額提高后，也仍然會存在以下問題：由于仍是地方政府主導(dǎo)土地征收，農(nóng)民在此過程中仍處于被動地位，權(quán)益也容易受到侵犯；農(nóng)民補(bǔ)償大幅增加無疑增加了地方政府的征地成本，地方政府為了彌補(bǔ)成本，就更有動力推高土地價(jià)格，這對于房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展顯然是不利的，也會進(jìn)一步加大城市化的成本；統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)我國不同地區(qū)的實(shí)際情況，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于土地級差地租高，因此能承擔(dān)更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)則難以承受較高的標(biāo)準(zhǔn)。
因此更合適的方法是賦予農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織用地交易主體的地位，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易。十八大報(bào)告指出：“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。這意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)，將是未來幾年的發(fā)展目標(biāo)。
根據(jù)我國漸進(jìn)式改革的經(jīng)驗(yàn)，在總結(jié)近年來廣東、成都、安徽等地的經(jīng)驗(yàn)上，更多條件成熟的地區(qū)將會實(shí)施農(nóng)地直接入市，十八大提出的“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”的目標(biāo)也會漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)。
無論是農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，還是農(nóng)地直接入市等土地改革措施都會從以下方面更好地推動我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
第一，直接制約當(dāng)前地方政府低價(jià)圈地用以大造城市的沖動，有利于糾正地方政府土地低效使用導(dǎo)致目前土地城鎮(zhèn)化嚴(yán)重快于人口城鎮(zhèn)化的局面，從而促進(jìn)土地高效、集約型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
第二，抑制粗放型工業(yè)化的擴(kuò)張空間，糾正目前工業(yè)化過度超前城鎮(zhèn)化的局面，促使更多的制造業(yè)生產(chǎn)采取節(jié)約土地的手段，如提高集約化生產(chǎn)程度、產(chǎn)業(yè)集群化生產(chǎn)等。這不僅有利于十八大提出的新型工業(yè)化發(fā)展，也更有利于推進(jìn)以城市群為特征的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
第三，這些直接增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的措施還將使農(nóng)民更愿意主動融入城市生活，變成真正的“市民”，從而改變目前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于常住人口城鎮(zhèn)化的局面，而城鎮(zhèn)化對內(nèi)需增長的帶動作用也將更充分體現(xiàn)。
第四，加快當(dāng)前地方政府土地財(cái)政體系的瓦解。近年來由于土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，地方政府從土地轉(zhuǎn)讓中獲得的凈收益越來越小：2010年我國土地凈收益為15534億元，2011年為9536.27億元，而財(cái)政部預(yù)計(jì)2012年只有7595億元。土地改革措施導(dǎo)致的農(nóng)地征收成本提高，還將加快地方政府土地凈收益減少的進(jìn)程，迫使他們逐步放棄土地財(cái)政，開拓更多元化的財(cái)源。例如，地方政府將對農(nóng)村建設(shè)用地入市征收土地增值稅、開征房產(chǎn)稅等，這一財(cái)政本源的回歸也將促使地方政府專心優(yōu)化本地投資環(huán)境，提升本地公共服務(wù)水平，從而真正有利于“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。