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　　2009年10月以后，有關(guān)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的論題充斥于學(xué)界和媒體。圍繞地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的研討，將焦點(diǎn)集中于商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，但地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的問(wèn)題，實(shí)際上是一個(gè)財(cái)政體制問(wèn)題。要真正解決各地方政府拓展城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金不足，需要從改革財(cái)政體制入手，處理好相關(guān)關(guān)系。
　　在中國(guó)，財(cái)政體制是集權(quán)體制，地方財(cái)政承擔(dān)的各種債務(wù)最終由中央財(cái)政負(fù)責(zé)清償。從這層意義上說(shuō)，所謂“地方政府融資平臺(tái)”的債務(wù)問(wèn)題，實(shí)際上是財(cái)政體制內(nèi)中央與地方的關(guān)系問(wèn)題。跨入21世紀(jì)以后，這一問(wèn)題之所以表現(xiàn)突出，一個(gè)主要成因是，在實(shí)現(xiàn)了溫飽型小康以后，廣大居民已大致處于吃穿不愁的狀態(tài)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)已從對(duì)“吃、穿、用”的需求轉(zhuǎn)向了對(duì)“住、行、學(xué)”的需求，由此原先以滿(mǎn)足“吃、穿、用”為重心的工業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（中央部門(mén)可用大型工業(yè)項(xiàng)目布局安排來(lái)引導(dǎo)地方政府行為的宏觀調(diào)控格局）已不能滿(mǎn)足新條件的各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。在解決“住、行、學(xué)”供給過(guò)程中，各地方政府已改變了原先在爭(zhēng)工業(yè)項(xiàng)目中存在的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，畢竟中央部門(mén)并不直接管理各地方的城鎮(zhèn)化建設(shè)，要緩解由“住、行、學(xué)”供給短缺引致的種種經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，還要靠各地方政府自己想辦法。在可獲得的資本性資金極為有限的條件下，借債建設(shè)就是一個(gè)必然的選擇。另一方面，在經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革深化的過(guò)程中，由中央部門(mén)下發(fā)給地方政府管理的事務(wù)不斷增加，引致地方政府需要使用資金來(lái)解決的問(wèn)題越來(lái)越多，但與此同時(shí)，中央部門(mén)下放給地方政府的財(cái)力并沒(méi)有隨之同步配套增加，這引致了地方政府在解決或完成各項(xiàng)事務(wù)中的資金捉襟見(jiàn)肘，借款過(guò)日子也就成為一個(gè)沒(méi)有辦法的辦法。
　　國(guó)家審計(jì)署報(bào)告指出：“1997年以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)�！钡胤秸�府性債務(wù)的增長(zhǎng)率長(zhǎng)期處于高位運(yùn)行，與對(duì)應(yīng)年份的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率相比，除2008年和2010年略低外，大部分年份均明顯高于全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率。同時(shí)，地方政府性債務(wù)的增長(zhǎng)率始終呈現(xiàn)為正數(shù)，這意味著地方政府性債務(wù)的絕對(duì)額規(guī)模不斷擴(kuò)展。一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題是，由地方政府融資平臺(tái)債務(wù)所建設(shè)的各種項(xiàng)目，在今后城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)過(guò)程中，投資數(shù)額是呈增加趨勢(shì)還是呈減少趨勢(shì)？如果是呈增加趨勢(shì)，那么，這些項(xiàng)目建設(shè)的投資將由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，又將運(yùn)用何種性質(zhì)的資金？顯然，地方政府性債務(wù)還將隨著這些項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大而增加。由此，提出了一個(gè)兩難問(wèn)題：要減少地方政府性債務(wù)，就難免減少對(duì)公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的投資，由此，將引致本來(lái)就已嚴(yán)重短缺的教育、醫(yī)療、道路、水電等一系列的供給更加短缺，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生問(wèn)題解決以更大的困難；或者加大對(duì)這些方面的投資，由此將引致地方政府性債務(wù)進(jìn)一步增加。面對(duì)兩難困境，何去何從？理論上也許還可繼續(xù)探討，但重要的是，實(shí)踐已處于“時(shí)不我待”之中，必須抓緊時(shí)間予以明確的選擇。
　　一些人主張通過(guò)發(fā)行城投債來(lái)緩解壓力，但城投債的發(fā)行主體是各家具有獨(dú)立法人資格的投資公司（或類(lèi)似機(jī)構(gòu)），這些債券是要到期還本付息的，因此公益性項(xiàng)目幾乎難以納入他們的投資視野，就是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目也有相當(dāng)大的部分難以被選擇。一些人主張發(fā)行地方政府的市政債來(lái)緩解資金來(lái)源的困難。中國(guó)財(cái)政體制與發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)質(zhì)性差別，就算是地方政府可發(fā)行市政債，其規(guī)模是否能夠在短期內(nèi)達(dá)到數(shù)萬(wàn)億元計(jì)，以滿(mǎn)足地方政府融資平臺(tái)投資項(xiàng)目的需要也還是一個(gè)問(wèn)題。更重要的是，就負(fù)債而言，這與從商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)借款，恐怕沒(méi)有多少區(qū)別。
　　也有人認(rèn)為，發(fā)行市政債可避免給商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)不良資產(chǎn)。然而，只要這些債務(wù)資金投入的項(xiàng)目是優(yōu)良的，發(fā)行市政債券不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，從商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)借款也不會(huì)形成不良資產(chǎn)；如果這些債務(wù)資金投入的項(xiàng)目是不良的，不論是發(fā)行市政債券還是從商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)借款，結(jié)果都將產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。所不同的是，在從商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)借款的場(chǎng)合，這些風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上可由這些金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處置；在發(fā)行市政債券的場(chǎng)合，如果債券持有人擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民，這些風(fēng)險(xiǎn)就可能釀成社會(huì)問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，不論是發(fā)行城投債還是發(fā)行地方財(cái)政債券，都有一定的緩解建設(shè)資金不足的功能，但局限于此，不是解決問(wèn)題的主要出路。
　　要真正解決各地方政府拓展城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足問(wèn)題，需要從改革財(cái)政體制入手，處理好三方面關(guān)系：第一，地方政府事權(quán)與財(cái)力的關(guān)系。中央部門(mén)在將事權(quán)下放的過(guò)程中需要充分考慮到地方政府的財(cái)力協(xié)調(diào)配合，應(yīng)將對(duì)應(yīng)的財(cái)力轉(zhuǎn)移給地方政府，使地方政府擁有足以解決這些事務(wù)所需要的成本支出。第二，對(duì)地方政府所能承擔(dān)的債務(wù)，在區(qū)分財(cái)政預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外的基礎(chǔ)上，予以制度性界定。明確哪些資產(chǎn)收入（如土地出讓金收入）可承擔(dān)多大比重的債務(wù)，哪些資產(chǎn)不可承擔(dān)債務(wù)。明確債務(wù)的透明程序、方法和違規(guī)責(zé)任等。第三，理清地方政府債務(wù)關(guān)系。既不應(yīng)將地方國(guó)企的債務(wù)劃入財(cái)政債務(wù)范疇，也不應(yīng)將學(xué)校（包括高校）、醫(yī)院、土地儲(chǔ)備中心等有收入的事業(yè)單位的債務(wù)簡(jiǎn)單地劃入財(cái)政債務(wù)范疇。在事業(yè)單位的改革深化中，應(yīng)盡力貫徹自收自支、自負(fù)盈虧和自求平衡的原則，將符合這些原則的事業(yè)單位債務(wù)劃出財(cái)政債務(wù)，以明晰財(cái)政債務(wù)關(guān)系。