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目前，已提交人大常委會審議的旅游法草案受到廣泛關注，引發(fā)行業(yè)和市場的一些爭議。綜合各媒體的相關報道，筆者認為，爭議焦點主要有六：一、對“旅游”定義過于寬泛；二、偏離市場經(jīng)濟原則，政府對市場干涉過多；三、只有行政處罰，缺乏刑事處罰；四、旅游規(guī)劃的評價缺乏系統(tǒng)性約束；五、對政府行為的有效約束不足；六、在港澳特區(qū)的適用銜接問題未化解。
筆者認為，旅游法的根本屬性是境內(nèi)（港澳臺除外）適用的產(chǎn)業(yè)組織政策法，其核心問題是處理好旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟和競爭活力之間的矛盾，既要促進產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效益提高，又要有效維護市場的積極競爭，通過協(xié)調(diào)旅游市場經(jīng)濟規(guī)模和競爭效率，建立起法制化的市場秩序，取得現(xiàn)實可行的收益。
近10年來，我國旅游經(jīng)濟發(fā)展很快，旅游投資規(guī)模較大，但是，市場經(jīng)濟的旅游發(fā)展和行政部門管理之間存在矛盾，即自由準入、自由競爭和行業(yè)區(qū)域性壁壘間存在對立和矛盾；企業(yè)自主創(chuàng)新和政府行政主導相抵觸；旅游市場無序和旅游公共管理匱乏并存；對于企業(yè)和旅游者來說，缺乏法制化的權益保障，對于政府和企業(yè)來說，缺乏制度性的有效約束。雖然涉及旅游產(chǎn)業(yè)的法規(guī)、條例眾多，但是，根本性矛盾未化解，現(xiàn)在該草案出現(xiàn)爭議，根源還是這一根本性矛盾。
筆者認為，旅游法草案作為產(chǎn)業(yè)組織政策法，應以狹義的“旅游”為立法之本，應將旅游（消費）和旅行（空間移動）嚴格區(qū)分，須將政務會議、居民就醫(yī)等排除在外。
針對旅行社的違法行為，草案只規(guī)定行政處罰，缺少刑事處罰內(nèi)容。而且，最重的處罰是20萬元以下的罰款；初犯的并處停業(yè)整頓，再犯的吊銷旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證和相關人員的導游證、領隊證。在客觀上，使得違法的成本較低。
草案中有關旅游規(guī)劃評價的部分，筆者認為應該委托給第三方組織主持規(guī)劃執(zhí)行和綜合收益評價，并接受媒體和司法監(jiān)督。
該法不適用于港澳特區(qū)和臺灣地區(qū)，這就迫切需要做好司法銜接工作。香港頻發(fā)的內(nèi)地旅行團“零團費”事件的根本原因，是內(nèi)地和港澳相關法律法規(guī)的規(guī)定不同，極個別不法從業(yè)者鉆了“一國兩制”法律的空子。
鑒于目前市場和行業(yè)對旅游法草案的一些爭議，相關修改工作比較復雜，筆者建議旅游法制定應密切結合大部制改革趨勢，鮮明地秉承市場經(jīng)濟原則，切實保障旅游產(chǎn)業(yè)的市場化、法制化。旅游法頒布應該從嚴——嚴謹實用、可操作性第一；從準——精準按照市場經(jīng)濟原則制定；從穩(wěn)——適合時機、穩(wěn)步審議，不急于求成，不“帶病”闖關。
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