分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革，是我國(guó)繼農(nóng)村改革、國(guó)有企業(yè)改革、政府機(jī)構(gòu)改革之后不斷完善改革總體布局的又一重大決策，是我國(guó)深化改革道路上富有深遠(yuǎn)意義的一步。分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革，進(jìn)一步強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，更好地發(fā)揮事業(yè)單位提供公益服務(wù)的功能，是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。
一、服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革提出了新的要求
服務(wù)型政府的本質(zhì)是建設(shè)一個(gè)以公眾為中心的政府，而不是以政府自身為中心的政府。換句話(huà)說(shuō)，政府要圍繞公眾轉(zhuǎn)，而不能讓民眾圍著政府轉(zhuǎn)。以公眾為中心，首先就意味著要堅(jiān)持以人為本，即以公民主體的利益保護(hù)與實(shí)現(xiàn)作為政府管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，這一思想應(yīng)體現(xiàn)在政府制定政策、執(zhí)行政策等各個(gè)環(huán)節(jié)中。其次，以公眾為中心還意味著以民為中心而不是以官為中心，也就是要圍繞公共利益為核心來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理、提供公共服務(wù)，力避部門(mén)主義、官僚主義和唯上主義。第三，服務(wù)型政府的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是人民滿(mǎn)意的政府。政府工作的成敗、好壞不是由政府官員來(lái)評(píng)價(jià)和總結(jié)，而是由人民群眾用民意來(lái)評(píng)價(jià)，讓人民群眾滿(mǎn)意應(yīng)當(dāng)成為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，服務(wù)型政府建設(shè)需要進(jìn)一步凸顯政府的公共屬性和公共服務(wù)職能，需要通過(guò)一系列的制度安排來(lái)確保政府的公共屬性，提高政府的公共服務(wù)水平和能力。
分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革，是強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的重大舉措。作為公共部門(mén)的重要組成部分，事業(yè)單位在我國(guó)政府公共服務(wù)中扮演著重要角色。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾的公共服務(wù)需求不斷增加，政府需要提供的公共服務(wù)事項(xiàng)也將不斷增加。在政府提供的公共服務(wù)中，除應(yīng)急、救災(zāi)等是由政府直接提供的外，其他大量的公共服務(wù)，特別是一些基本公共服務(wù)，都是由事業(yè)單位提供的，比如醫(yī)療、教育等社會(huì)事業(yè)。因此，事業(yè)單位提供公益服務(wù)的能力和手段，自身的行為、管理和運(yùn)作等，都會(huì)對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量和服務(wù)水平產(chǎn)生直接的影響。政府公共服務(wù)能力的強(qiáng)弱，人民群眾對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度，是衡量服務(wù)型政府建設(shè)的重要標(biāo)志。從這個(gè)意義上講，加快事業(yè)單位改革的步伐，改善公共服務(wù)提供方式和手段，是服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求和應(yīng)有之義。
二、分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革促進(jìn)公共服務(wù)體系完善
通過(guò)事業(yè)單位分類(lèi)改革，完善公共服務(wù)體系，是事業(yè)單位的重要使命。我國(guó)的事業(yè)單位涉及面廣，機(jī)構(gòu)龐雜，情況復(fù)雜。據(jù)有關(guān)部門(mén)提供的數(shù)據(jù)，我國(guó)目前大約有126萬(wàn)家事業(yè)單位，有3000多萬(wàn)從業(yè)人員，分布在教育、科研、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、社會(huì)服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域。這些事業(yè)單位分別隸屬于不同的黨政機(jī)構(gòu)，從直屬黨中央、國(guó)務(wù)院的事業(yè)單位，如中國(guó)科學(xué)院，新華社等，到隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)為基層服務(wù)的“七站八所”，有的事業(yè)單位又設(shè)立了下屬的事業(yè)單位，出現(xiàn)事業(yè)管事業(yè)的現(xiàn)象，其復(fù)雜性可想而知。
新中國(guó)成立以來(lái)，事業(yè)單位在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善人民群眾生活方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，由于事業(yè)單位體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，在管理運(yùn)行中長(zhǎng)期積淀了一些深層次問(wèn)題，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)要求不適應(yīng)的問(wèn)題日益突出，比如政事不分、事企不分，事業(yè)單位自我營(yíng)利傾向嚴(yán)重，內(nèi)部缺乏活力，上級(jí)主管部門(mén)管的過(guò)多過(guò)死等。另外，傳統(tǒng)的“國(guó)家辦事業(yè)”、“國(guó)家養(yǎng)事業(yè)”、“國(guó)家管事業(yè)”的整體格局也難以持續(xù)下去。因此，加快事業(yè)單位改革的步伐，加大事業(yè)單位改革的力度，完善公共服務(wù)體系勢(shì)在必行。
事業(yè)單位分類(lèi)改革，是完善公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)。按照分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，現(xiàn)有事業(yè)單位將按照社會(huì)功能，劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)的三個(gè)類(lèi)別。其中，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位還將細(xì)分為公益一類(lèi)和公益二類(lèi)。在實(shí)踐中，關(guān)鍵要解決好兩個(gè)問(wèn)題。一是科學(xué)合理地進(jìn)行分類(lèi)。按照規(guī)定，行政類(lèi)事業(yè)單位要逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。但現(xiàn)實(shí)情況比較復(fù)雜，比如，有一些事業(yè)單位既履行某些行政職責(zé)，還提供一些公益服務(wù)，甚至還從事一些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如何避免回歸中的“搭便車(chē)”現(xiàn)象，就很重要；即使回歸到行政機(jī)關(guān)，其定位以及未來(lái)的運(yùn)行機(jī)制等，也需要認(rèn)真研究。再比如，公益一類(lèi)和公益二類(lèi)，盡管理論上是清楚的，但要糾正長(zhǎng)期形成的頑疾，如義務(wù)教育階段的中小學(xué)擇校收費(fèi)等，解決起來(lái)也不容易。因此，如何能把120多萬(wàn)家事業(yè)單位歸好類(lèi)，而且歸得合理有序、公平公正，本身就具有一定的挑戰(zhàn)性。
分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要保障。逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是我國(guó)強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的重大舉措，也是服務(wù)型政府建設(shè)中的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)。基本公共服務(wù)均等化主要包括逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化、逐步實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)群體之間基本公共服務(wù)的均等化。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面，事業(yè)單位扮演著重要角色，承擔(dān)了重大責(zé)任。比如，義務(wù)教育、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等諸多領(lǐng)域，都需要由事業(yè)單位提供服務(wù)。離開(kāi)事業(yè)單位的有效工作，基本公共服務(wù)均等化將難以實(shí)現(xiàn)。還比如，公益類(lèi)事業(yè)單位細(xì)分為公益一類(lèi)和公益二類(lèi)，公益一類(lèi)事業(yè)單位主要提供基本公益服務(wù)，公益二類(lèi)雖然可以借助市場(chǎng)機(jī)制參與一些與主業(yè)相關(guān)的有償服務(wù)活動(dòng)，但并不能改變其公益屬性。可以想象，這樣的分類(lèi)改革，不僅為事業(yè)單位的管理運(yùn)行提供了一個(gè)制度基礎(chǔ)，而且也為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供了保障。這對(duì)加快中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，以及提高人民群眾的生活質(zhì)量和水平，都具有重大意義。
三、政府要為分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革創(chuàng)造條件
分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革能否成功，有多重影響因素，其中一個(gè)重要因素，就是政府自身。與事業(yè)單位主要提供公益服務(wù)的職能相比，政府更具有權(quán)威性。這種權(quán)威性不僅體現(xiàn)在政府是直接行使行政職能，更重要的是，它還掌握著社會(huì)規(guī)則的制定權(quán)。政府通過(guò)制定公共政策和實(shí)施公共政策，維持社會(huì)秩序，化解社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)各方利益，保障社會(huì)公平正義和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。事業(yè)單位提供公益服務(wù)的各種政策，都是由各級(jí)政府制定的，服務(wù)的范圍、邊界、內(nèi)容、工作程序、體制機(jī)制也是由政府確定的。因此，事業(yè)單位分類(lèi)改革能否成功，并不完全取決于事業(yè)單位本身，與上級(jí)主管部門(mén)有很大的關(guān)系。從這個(gè)意義上說(shuō)，不管是事業(yè)單位分類(lèi)改革，還是公共服務(wù)體系重構(gòu)，都離不開(kāi)政府的支持，甚至政府自身的改革。
從整體上看，政府為事業(yè)單位分類(lèi)改革創(chuàng)造條件，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，至少應(yīng)體現(xiàn)在以下三方面：一是要加快轉(zhuǎn)變政府職能的步伐，為事業(yè)單位乃至社會(huì)組織承擔(dān)更多的公益服務(wù)提供保障。各級(jí)政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)變政府職能的力度，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，減少或取消行政審批事項(xiàng)，將政府不該管也管不好的事情交出去，減少對(duì)事業(yè)單位微觀管理活動(dòng)的干預(yù)。二是賦予事業(yè)單位更多的自主權(quán)。按照分類(lèi)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，事業(yè)單位要強(qiáng)化公益屬性，創(chuàng)新體制機(jī)制，深化人事制度改革，由傳統(tǒng)的身份管理轉(zhuǎn)向崗位管理，打破鐵飯碗，實(shí)施績(jī)效工資制，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，取消行政級(jí)別，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化等。這些改革的重要前提，就是上級(jí)主管部門(mén)要改變以往對(duì)事業(yè)單位的管理方式和管理手段，進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)。三是樹(shù)立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的新理念。在現(xiàn)代公共管理中，政府向社會(huì)、市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，已經(jīng)成為公共治理的一種普遍現(xiàn)象。之所以如此，一方面在于政府面臨的公共事務(wù)范圍越來(lái)越廣，新的公共事務(wù)不斷出現(xiàn)；另一方面政府不可能無(wú)限度膨脹自身的機(jī)構(gòu)和人員，要充分考慮納稅人的意愿和感受。政府要把一些事務(wù)性的公共事務(wù)，通過(guò)委托代理或者購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式予以解決。地方政府這些年來(lái)在這方面也做了許多有益的嘗試，積累了一些好的做法。目前主要面臨兩個(gè)突出問(wèn)題，一個(gè)是有些政府工作人員的管理理念還比較陳舊，不愿意接受新的服務(wù)模式和做法；另一個(gè)是事業(yè)單位和社會(huì)組織管理和運(yùn)作還不夠規(guī)范，有些事業(yè)單位在提供服務(wù)時(shí)，往往忽視自身應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任而忙于創(chuàng)收，嚴(yán)重?fù)p害了事業(yè)單位作為公共服務(wù)提供者的形象。社會(huì)組織數(shù)量不足，行為不規(guī)范，也在一定程度上影響作為公益服務(wù)提供者的能力和形象。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以政府主導(dǎo)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、市場(chǎng)多元參與的公共服務(wù)治理模式，代表了一種新的發(fā)展方向。政府只有具備了這樣一種新的理念，才能以更加寬廣的胸懷來(lái)看待事業(yè)單位改革，支持事業(yè)單位改革。