鐵道部近日發(fā)布《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》（以下簡稱“意見”），該意見進一步明確了民間資本投資鐵路的領域、方式及相關保障措施。我們認為，該意見內(nèi)容與2006年公布的類似法規(guī)相比，表達出更多鐵道部意將民間資本引入鐵路部門的決心，也更具有可實施性，但鑒于當前制約民資進入鐵路部門的體制難題難以短期根本消除，該意見的實施見效仍需要較長時間。
鐵路部門雖然一直被譽為最后一個計劃經(jīng)濟的“壟斷堡壘”，但它引入民間資本參與鐵路建設并不是“新鮮事”，早在2005年7月，鐵道部為響應政府提出的支持非公有經(jīng)濟發(fā)展的政策精神，就出臺了《關于鼓勵支持和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設經(jīng)營的實施意見》，緊接著，2006年6月，鐵道部又推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案》明確表示鐵路投資要遵循“政府主導、多元化投資、市場化運作”的原則。但幾年來的實踐表明，當時鐵路部門向民間資本伸出的歡迎之手并沒有引來民間資本的大舉進入。究其原因，這很大程度上與鐵道部內(nèi)在的引資動力不足有關，另一方面也與鐵路部門相關制度改革沒有跟上有關。
當前鐵道部自身面臨著非常大的經(jīng)營壓力，引入民間資本的迫切性大大提高。去年下半年，幾大商業(yè)銀行對于鐵道部的貸款集中度已經(jīng)超出紅線，要不是中央政府向商業(yè)銀行下達給予鐵道部貸款的指令，鐵道部去年四季度將難以獲得救急貸款以支持在建的項目；而今年以來，鐵道部的壓力更是有增無減，最新公布的數(shù)據(jù)顯示，今年一季度鐵道部凈虧損69.79
億元，大大高于去年一季度37.6
億元的虧損，鐵道部總負債為24298億元，負債率升至60.62%，已超過《證券法》允許的可發(fā)行債券的負債水平，這些經(jīng)營壓力都使得鐵道部獨自完成鐵路建設目標心有余而力不足。今年鐵路固定資產(chǎn)投資安排為5000億元規(guī)模，但前4個月全國鐵路固定資產(chǎn)投資只有895.97億元，同比減少48.3%，而未來3年，根據(jù)十二五規(guī)劃的要求，我國安排鐵路投資每年都不會少于5000億元，總計超過1.5萬億元。這都使得鐵道部不得不加快鐵路部門向民間資本開放的進程，鐵道部今年年初就試圖下放城際鐵路主導權，以鼓勵各地政府出錢建設城際鐵路。
從該意見的內(nèi)容來看，雖然許多規(guī)定與6年前的有類似之處，但是在以下方面體現(xiàn)出鐵道部進一步開放民間資本進入鐵路領域的決心。
第一，民間資本進入鐵路的準入政策更透明，行政性限制更少，如意見第一條規(guī)定就指出市場準入標準和優(yōu)惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設置附加條件，并指出要進一步減少和規(guī)范鐵路行政審批事項，凡市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，可采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，一律不再實行行政審批。
第二，民間資本進入鐵路領域的限制更少。2006年的規(guī)定中雖然指出允許非公有資本以合資、合作、聯(lián)營及投資參股等方式，參與鐵路旅客運輸經(jīng)營，但也強調(diào)合資組建鐵路客運公司，需由國有資本控股，而今年的規(guī)定則沒有該限制性條件，只是強調(diào)要鼓勵民間資本投資參與鐵路客貨運輸服務業(yè)務，這意味著民間資本進入鐵路領域投資的話語權更大。
第三，民間資本進入的領域更寬。這次鼓勵民間資本進入的領域是全方位的，不僅包括了鐵路建設、運輸經(jīng)營及運輸裝備制造領域等，還包括鐵路第三方服務設施等，如意見鼓勵民間資本投資參與鐵路產(chǎn)品認證、質(zhì)量檢驗檢測、安全評估、專業(yè)培訓、合同能源管理及其他相關技術服務活動，這是2006年的規(guī)定中所沒有的，鑒于這些第三方的鐵路服務設施通常把握了鐵路建設與運營的標準體系，它們對于民資的開放無疑有利于民間資本從源頭掌握產(chǎn)業(yè)標準的制高點，從而更便于民間資本大規(guī)模進入鐵路建設和運營領域。
第四，民間資本進入鐵路領域的配套政策更完善，如意見指出要完善相關政策措施，按照平等準入、公平待遇原則，在鐵路市場準入條件、財務清算辦法、運輸管理、項目審批、接軌許可及公益性運輸負擔等方面，建立健全相應的規(guī)章制度，保護各類投資者的合法權益。
盡管新規(guī)有利于促進民間資本進入鐵路領域投資，但我們認為，在當前鐵道部更深層次的改革沒有大規(guī)模開展的情況下，意見也將難以得到真正落實，也會在多方面制約民間資本投資鐵路部門的熱情。
如現(xiàn)在除了煤運專線以外，鐵路領域可以盈利的項目較少，主要原因在于國家出于鐵路要承擔很多公益性的運輸?shù)男枰�，對于鐵路的價格是嚴格控制的，這在當前各類運輸成本都處于上漲階段時，顯然不利于民資進入鐵路運輸部門；鐵路現(xiàn)在是統(tǒng)一調(diào)度指揮，這意味著民間資本并沒有自由支配運輸?shù)臋嗬�，運輸權利的受限顯然增大了民間資本的投資風險；在現(xiàn)有鐵路政企合一還沒有完全分開的情況下，鐵路收益分配模式是由鐵道部統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分清算模式?jīng)Q定的，但在鐵路部門對于民間資本放開后，它們顯然就會擔心鐵道部在清算過程中侵害它們的利益。
因此，如果不改變鐵道部政企合一的體制以及不適應市場的計劃管理機制，意見的有效落實將很可能再次落空。而幸運的是，近年來，在“溫州動車事件”的觸動下，中央高層督促鐵道部加快改革的決心加大，改革也正在加快推進，去年6月，鐵道部出臺了《關于加快轉變鐵路發(fā)展方式確立國家鐵路運輸企業(yè)市場主體地位的改革推進方案》，將鐵道部職責與各鐵路局及各專業(yè)公司的職責進行了更為明確的劃分，并且從今年1月開始，在鐵路內(nèi)部實現(xiàn)政企職能分開；今年3月，鐵道部要求將廣深港、滬昆鐵路等主要快速鐵路線原本由地方鐵路局持有的股權，全部移交給鐵道部旗下唯一的全國鐵路投資企業(yè)中鐵投以實現(xiàn)鐵路投資建設與運營的分離，今年鐵道部表示還要繼續(xù)實施政企分離的改革，切實把鐵道部的一些職能落實到位，而更為綜合的鐵路體制改革方案也正在鐵道部、發(fā)改委、財政部等部委的主導下加快進行。
當然，更大規(guī)模的改革還將隨著2013年新政府的上任開展，鑒于鐵路改革的復雜性，改革措施的實施將需要經(jīng)歷較長的過程。