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城鎮(zhèn)化中的政策選擇與產業(yè)發(fā)展
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2012-04-16 作者：王大剛 來源：證券時報
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今年溫家寶總理的《政府工作報告》中提出了加快推進城鎮(zhèn)化。2011年末，我國大陸城鎮(zhèn)人口比重已經達到51.27%并超過農村人口。中國是近30年來城鎮(zhèn)化率增速最快的國家之一。觀察其他國家已有的城鎮(zhèn)化經驗，將為我國在城鎮(zhèn)化進程中未來政策設計以及產業(yè)發(fā)展提供借鑒。
從世界經驗看，工業(yè)化是帶動城鎮(zhèn)化的動力，工業(yè)化的推進使產業(yè)結構工業(yè)比重上升，農業(yè)人口城市聚集。亞當·斯密等經濟學家很早就從分工深化和市場規(guī)模的良性互動解釋了經濟進步。歷史上工業(yè)發(fā)達國家的經濟增長率與工業(yè)部門產出規(guī)模正相關，交易成本經濟學認為，分工深化不同和生產鏈條延伸造成工農業(yè)部門之間發(fā)展速度的差異，工業(yè)化是早期城鎮(zhèn)化的動力。
美國早期的工業(yè)化始于新英格蘭的原因就是由于土地造成的分工差異，但之后的1947年到1987年中西部在全國制造業(yè)中的比重由30%下降到22.1%。美國城鎮(zhèn)化經歷了一個從聚集到分散的過程。交通和新技術尤其是汽車工業(yè)發(fā)展實際上對城鎮(zhèn)化的這種轉變起到了關鍵作用。隨著制造業(yè)、服務業(yè)持續(xù)大規(guī)模地向城市集中，同時也帶來了“城市病”問題，這種情況下，美國各級政府采取了推動城市化擴散的公共政策，尤其在交通方面由過去的間接扶持轉到大規(guī)模介入，出臺例如1956年《聯(lián)邦援助公路法》等等法規(guī)措施，到1995年美國擁有的1300萬英里的公路與街道已經由高速公路從城市輻射深入了鄉(xiāng)村腹地。盡管1980年代，美國城市經歷了“再城市化”的復興，但1990年代之后的分散化即所謂的郊區(qū)化或“逆城市化”浪潮勢不可擋，最終追求達到城市與郊區(qū)間人口與產業(yè)布局的均衡。美國這種由聚集到分散的城鎮(zhèn)化過程映射了其特定的產業(yè)發(fā)展路徑，從早期的制造業(yè)服務業(yè)到大規(guī)模的基礎設施和交通投資，汽車工業(yè)以及隨著分散帶來的商區(qū)分散影響的服務業(yè)例如零售業(yè)等。從早期的工業(yè)化促進城鎮(zhèn)化到逐漸發(fā)展后城鎮(zhèn)化的進程影響到經濟和產業(yè)結構的演變。
如果從人口流動特征看城鎮(zhèn)化英國則更早。英國18世紀下半期出現(xiàn)了勞動力最大規(guī)模的流動，工業(yè)革命后的19世紀中葉，英國的農業(yè)人口就已經降到總人口的25%。英國城鎮(zhèn)化中最明顯的是通過法律取消了對人口流動的限制，制約制度因素消除后，大大促進了勞動力的轉移和英國的城鎮(zhèn)化進程。英國在城鎮(zhèn)化過程中早期政府是不作為的自然進化過程，其間出現(xiàn)了大量耕地占用以及嚴重的城市化病問題。
亞洲的日本城鎮(zhèn)化發(fā)展也是工業(yè)化迅速發(fā)展的過程。明治維新前日本城市的人口不足10%，1955年日本城市人口56.1%超過農村。日本1980年城鎮(zhèn)化率為76.2%。到20世紀90年代，日本的城鄉(xiāng)差別弱化，2000年日本城鎮(zhèn)化水平達到78.5%，速度放緩。日本島國獨特的地理位置實質上決定了城鎮(zhèn)化的基本特征，城鎮(zhèn)化體現(xiàn)了大都市圈現(xiàn)象，這些不完全是按照日本政策的構想形成的，但日本在產業(yè)機構調整中也主動提出了產業(yè)扶持政策。扶持對象稱戰(zhàn)略重點產業(yè)，并于20世紀60年代中期明確提出了理論化、系統(tǒng)化的戰(zhàn)略重點產業(yè)選擇標準，即“國際比較需求增長率標準”和“比較技術進步率標”。
韓國在20世紀60年代初到80年代末期間是城鎮(zhèn)化發(fā)展最迅速的階段，人口城鎮(zhèn)化水平從1960年的28.3%發(fā)展到1985年的74%。到2000年，韓國城鎮(zhèn)化水平達到82%。韓國的產業(yè)結構調整與城鎮(zhèn)化是同步進行的。韓國在城市特別是大城市集聚現(xiàn)象非常突出。韓國政府奉行“工業(yè)為主、大企業(yè)為主、大城市為主”的政策，主要依托既有城市來集中布局本國工業(yè)。在產業(yè)發(fā)展方面，韓國在1953-1961
年以恢復經濟和發(fā)展消費品進口替代工業(yè)為中心；1962-1971年以輕紡工業(yè)出口導向戰(zhàn)略為中心；70年代則推行以重化工業(yè)戰(zhàn)略為中心；80年代以來以實現(xiàn)技術立國和經濟穩(wěn)定增長戰(zhàn)略為中心。城鎮(zhèn)化的同時也是韓國產業(yè)結構調整的載體，通過這個載體，韓國不但調整了經濟發(fā)展方向，也創(chuàng)造和激活了龐大的內需。此外值得一提的是，韓國也曾經歷了10年之久的新農村運動，提出推動農村基礎建設，改善居住條件和推廣技術；鼓勵發(fā)展農產品加工業(yè)、特產農業(yè)和畜牧業(yè)，積極推動農村保險業(yè)的發(fā)展。
我們觀察國外城鎮(zhèn)化的進程，盡管各個國家擁有的自然稟賦、經濟歷史時期和政策選擇不同，但作為城市發(fā)展本身而言，都會對社會基礎設施、市政設施、房地產、汽車等行業(yè)有巨大需求，并對諸如鋼材、水泥、能源、交通、運輸?shù)刃纬删薮髩毫�，從而拉動相關產業(yè)鏈發(fā)展。而且城鎮(zhèn)化水平提高也最終會推動三大產業(yè)中第三產業(yè)的迅速發(fā)展和產業(yè)結構排序變化。各個國家城市化進程中產業(yè)發(fā)展也表現(xiàn)出了強烈的政策選擇路徑依賴。
中國的城鎮(zhèn)化實際也有很多共性特征，例如也離不開土地和人口變化，只是近年中國城鎮(zhèn)化更突出地表現(xiàn)出政府主導下的土地城鎮(zhèn)化，尤其在1998年以后，土地制度成為支持和推動城鎮(zhèn)化的決定性因素。當前中國經濟面臨結構調整，我們在政策設計和產業(yè)發(fā)展方面可以借鑒國外城鎮(zhèn)化的歷史經驗。“城鎮(zhèn)化是中國內需最大的潛力所在”，根據韓國的經驗，產業(yè)結構調整以城鎮(zhèn)化為載體，在推進中就要注意培育新興服務業(yè)以優(yōu)化產業(yè)結構，這才有利于促進經濟持續(xù)增長和擴大內需。我們可能還沒有發(fā)展到美國由集聚到分散的階段，但是要注意在推動工業(yè)化城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展中的東西部差異因素。十二五規(guī)劃我們提出了七大戰(zhàn)略重點產業(yè)，我們在區(qū)域經濟產業(yè)布局時也要學習日本，在產業(yè)選擇標準方面應該有理論化、系統(tǒng)化的考慮。當然還有我們的人口流動以及戶籍改革很多問題，相信都會在未來認真借鑒深入思考的基礎上，對于城鎮(zhèn)化過程中的政策和產業(yè)發(fā)展決策做出合理的設計和安排。
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