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上海等四地地方政府獲準(zhǔn)自行發(fā)債，是一個喜憂參半的消息。從試點方案看，我們以為，對風(fēng)險的擔(dān)憂大大削減了試點本該具有的創(chuàng)新價值，盡管這是2009年中央政府以代發(fā)方式曲線發(fā)行地方債之后，向著地方自主發(fā)債邁出的又一步。
沒錯，從代發(fā)到自行，可認(rèn)為地方獲得了進一步的自主權(quán)，距離真正意義上的地方債又近了。這是可喜之處。我們一直認(rèn)為，地方已經(jīng)存在高額負(fù)債，審計署審計表明，地方債務(wù)規(guī)模已經(jīng)達到10.7萬億元，一些專家認(rèn)為實際規(guī)模可能高過這個數(shù)字。既然如此，捂著蓋子是沒有價值的，要使隱性債務(wù)顯性化，納入預(yù)算監(jiān)督之下，承認(rèn)地方的主體地位，允許其發(fā)債，是遲早要邁出去的一步。
這一次四地試點自行發(fā)債，自然有練兵的想法。不過從財政部下發(fā)的相關(guān)文件可見，決策層對風(fēng)險擔(dān)憂之甚，因而相當(dāng)謹(jǐn)慎。財政部下發(fā)的試點方案不僅明確限定了發(fā)債規(guī)模，對于發(fā)債年限和不同年限所占比例也作了具體規(guī)定，盡管寫明利率是由市場招標(biāo)產(chǎn)生的，但又表明財政部代辦還本付息，頗有些“扶上馬，送一程”的意味。
如此擔(dān)憂乃至謹(jǐn)慎，當(dāng)然也有理由。地方10.7萬億元的負(fù)債中，半數(shù)是金融危機后的兩年產(chǎn)生的。在救經(jīng)濟的旗號下，地方政府推動的投資計劃，超過中央政府4萬億救市資金規(guī)模何止數(shù)倍，各種拼湊包裝的融資平臺無所不用其極，通過各種方式和手段獲取資金，不僅綁架了銀行，也綁架了經(jīng)濟本身。如果現(xiàn)在再放開一個口子，地方政府會怎么做？如果有一波地方融資潮過去，地方債務(wù)水平會發(fā)生怎樣的變化，經(jīng)濟金融會產(chǎn)生怎樣的連帶反應(yīng)？這些恐怕都不是能夠輕易回答的問題。選擇財政狀況良好的幾個省市試點，決策者的考量也可略見一二。
不過，這可能讓試點本該具有的創(chuàng)新意義大打折扣。按照目前的試點方案，所謂地方政府自行發(fā)債，更像是讓地方政府學(xué)習(xí)如何發(fā)債——可能從程序性操作層面更有價值，地方政府按照規(guī)定路徑走完整個程序就行了，但是如果我們最終的目標(biāo)是讓地方政府作為一個發(fā)債主體出現(xiàn)在市場上，試點要做的事情，恰恰是為化解可能的風(fēng)險尋找出路。
我們認(rèn)為，地方發(fā)債的關(guān)鍵是市場定價。讓市場為地方政府的信用定級，讓市場決定其能否進入市場發(fā)債，應(yīng)該支付什么樣的利率水平。而評判地方政府信用的前提，則是地方財政狀況的高度透明。在很多地方政府預(yù)算都不能全數(shù)公開的情況下，沒有誰能獲知地方真實的財政收支，也無法獲得可靠的資產(chǎn)負(fù)債情況。有效的信息披露和市場對其信用和定價的干預(yù)，恰是抑制地方債務(wù)風(fēng)險無序放大的利器之一。
財政部規(guī)定，此次試點的省市發(fā)債，仍由中央政府代辦還本付息，實際上還是暗含了國家信用。如此，市場無從分辨地方政府信用如何，制度本身對地方政府也沒有太大的約束力。無論代發(fā)或者自行發(fā)債，當(dāng)?shù)胤秸⒉挥谜娴臑樽约旱膫鶆?wù)負(fù)擔(dān)時，中央政府就始終無法擺脫最終的買單者的角色。而通過完善的制度設(shè)計，找尋中央政府?dāng)[脫這種尷尬的合理路徑，不正是試點應(yīng)有的選項之一嗎？
(摘自《南方都市報》2011年10月25日)
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